جعفر فرجی
دانشجوی دکتری مدیریت راهبردی
جعفر فرجی
دانشجوی دکتری مدیریت راهبردی

مطالب بلاگ

مروری بر تاریخچه توسعه منطقه ای در دنیای غرب و جهان

5 اردیبهشت 1394 تحول حکمرانی
مروری بر تاریخچه توسعه منطقه ای در دنیای غرب و جهان

تاريخچه ی شكل گيری توسعه ی منطقه ای

جعفر فرجی : مفهوم توسعه با سیری طولانی طی چند دهه اخیر از انحصار دیدگاه های رشد اقتصادی و انگاره های غربی خارج شده است و دیگر هدف توسعه تنها افزایش درآمد ناخالص نیست.دیدگاه های عدالت اجتماعی ، خوداتکایی و تعادل های بوم شناسانه با مفهوم نوین توسعه پیوند یافته اند . (مظفر صرافی،مبانی برنامه ریزی توسعه منطقه ای 1377 ص4)
از شروع انقلاب صنعتی تا اواسط قرن بیستم تصور بر این بود که توسعه با رشد اقتصادی تفاوتی ندارد . نظام های سرمایه داری و کاپیتالیستی با رویکرد بازار آزاد ، خالق تمدنی بودند که بسرعت با تکنولوژی های نوآورانه ، طبیعت را تحت اختیار خود درآورده بود و با ارزش افزوده و بهره وری بالا در کنار 500 سال تجارت برده و استعمار کشورهای دیگر به انباشت ثروت و سرمایه بزرگ و رشدهای سنگین اقتصادی دست یافته بود .
این تحولات بزرگ هر چند سبب انباشت سرمایه در این کشورها ‌شد اما عدم تعادل ها و نابرابری ها و افزایش شکاف ها در محیط بین الملل و همچنین در خود این کشورها معضلات بزرگی را به دنبال داشت .
فاصله بهره و انتفاع سرمایه دار و کارگر در نظام کاپیتالیستی و فاصله طبقاتی عمیق در جوامع ثروتمند ، سبب شکل گیری نگاه های سوسیالیستی ، مارکسیستی و کمونیستی و انقلابات بزرگی در چین و شوروی و کوبا و .. شد و جهان را به دو قسمت تقسیم کرد . جهانی که می خواست با دولت ملی و دولت رفاه و برنامه ریزی متمرکز به کاهش تبعات توجه صرف به رشدهای ناهنجار و عدم توجه به اجرای عدالت اجتماعی توسط دولت هایی بزرگ دست بزند .
جنگ جهانی اول و دوم و رکود اقتصادی کشورها بویژه در آمریکا(1929) نگاه ها را در سطح داخلی اغلب کشورها حتی در میان کشورهای دارای ساختار بازار آزاد بسمت مناطق کمتر توسعه یافته و کاهش شکاف ها و فاصله ها در درون این کشورها انداخت .
نتایج حاصل از رشد و توسعه اقتصادی به شکلی نابرابر بین مناطق مختلف کشور توزیع گردیده بود که مشکلات فراوانی را برای آنها به دنبال داشت . تا اینکه از دهه 1960 به بعد نیل به توسعه متوازن در دستور کار قرار گرفت .
هر چند ديدگاه هاي توسعه منطقه اي و مدل هاي مطرح شده در اين حوزه به اوايل قرن بيستم باز مي گردد؛ اما از دهه 1960 به بعد است که اکثر کشورها به نوعي از برنامه ريزي منطقه اي براي دستيابي به توسعه متعادل، کاهش شکاف توسعه درسطح کشور و توسعه مناطق عقب مانده و کاهش اختلاف طبقات اجتماعی دست زده اند، اما اين برنامه ها عموما فاقد استراتژي جامع و داراي پيوند با برنامه هاي ملي بوده اند، به طوري که در مواردي صرفا به تعيين مکان سرمايه گذاري در درون يک بخش پرداخته اند.
نمونه اينگونه برنامه ها سياست ها را در تشويق و ترغيب صنايع به استقرار در نواحي فراتر از پايتخت و يا مادر شهرها مي توان ديد و يا در مکانيابي مناسب براي مراکز بازار يا توزيع بهينه تسهيلات اعتباري و گسترش شبکه راه ها در يک منطقه به منظور شتاب به توسعه کشاورزي جستجو کرد. در بعضي کشورها نيز برنامه ريزي منطقه اي در کالبد تشکيل يا نهادي براي توسعه مناطق عقب مانده – مانند نهاد جهاد سازندگی پس از انقلاب اسلامی سال 1357 ایران – و يا به منظور توسعه کشاورزي در بستر رودخانه خاصي نمود بيروني به خود گرفته است. اينگونه اقدامات را مي توان در کشور هايي مانند ایران، هند يا برزيل سراغ گرفت.
امروزه سیاستگذاری و برنامه ریزی منطقه اي، به ويژه براي توسعه مناطق محروم و عقب مانده در بسياري از کشورها ضرورت تام يافته است. اما به نظر مي رسد کمتر کسي مي داند توسعه منطقه اي چيست و ظاهرا بسياري از کشورها هم نمي دانند چگونه بايد آن را انجام داد.
اگر چه ديدگاه هاي توسعه منطقه اي و مدل هاي مطرح شده در اين حوزه به اوايل قرن بيستم باز مي گردد اما از دهه 1960 به بعد است که اکثر کشورهاي در حال توسعه به نوعي از برنامه ريزي منطقه اي براي دستيابي به توسعه متعادل، کاهش شکاف توسعه درسطح کشور و توسعه مناطق عقب مانده دست زده اند، اما اين برنامه ها عمدتا فاقد يک استراتژي جامع و داراي پيوند با برنامه هاي ملي و نهادسازی و ساختارسازی های منطقه ای بوده اند، به طوري که در مواردي صرفا به تعيين مکان سرمايه گذاري در درون يک بخش پرداخته اند.
نمونه اينگونه برنامه ها و سياست ها را در تشويق و ترغيب صنايع به استقرار در نواحي فراتر از پايتخت و يا مادر شهرها مي توان ديد و يا در مکان يابي مناسب براي مراکز بازار يا توزيع بهينه تسهيلات اعتباري و گسترش شبکه راه ها در يک منطقه به منظور شتاب به توسعه کشاورزي جستجو کرد.
در بعضي کشورها نيز توسعه منطقه اي در کالبد تشکيل يا نهادي براي توسعه مناطق عقب مانده و يا به منظور توسعه کشاورزي در بستر رودخانه خاصي نمود بيروني به خود گرفته است.اينگونه اقدامات را مي توان درکشورهايي مانند هند يا برزيل سراغ گرفت . در تعدادي ديگر از کشورها ، استراتژي مراکز رشد و يا قطب هاي توسعه به منظور پخش توسعه و يا ايجاد شبکه سلسله مراتبي شهري به عنوان راه حل مناسب توسعه منطقه اي اتخاذ شده و در برخي ديگر نيز سياست تمرکز زدايي و انتقال بخشي از اختيارات مرکز به مناطق بهترين راهبرد قلمداد گرديده است. (کلانتری، 1380، 16-15)
بنابراين در اين فرآيند همانطوري که سياست واردات و صنعتي شدن در دهه پنجاه میلادی و استراتژي برنامه ريزي ملي و يکپارچگي اقتصادي در دهه شصت آوازه بلندي داشت، توسعه منطقه اي نيز در دهه هفتاد توجه بسياري از برنامه ريزان و تئوري پردازان را به خصوص در امريکاي لاتين به خود جلب کرد. از آن پس، بسترهاي تکنيکي تصميم گيري در باره نحوه تخصيص منابع، مکانيابي پروژه هاي توسعه، ايجاد مراکز توسعه شهري و تشويق براي کاربري اراضي در کشاورزي در درون ادبياتي شکل گرفته است که به تئوري هاي توسعه منطقه اي معروفند.
اين تئوري ها به دنبال انتشار کتاب گونار ميردال تحت عنوان «توسعه اقتصادي و مناطق توسعه نيافته» در سال 1958 و بحث هاي انتقال رشد بين مناطق توسط البرت هيرشمن در کتاب« استراتژي توسعه اقتصادي» به صورت جدي تر مورد توجه قرار گرفت. جان فريدمن سلسله مقالاتي را در رابطه با جنبه هاي مکاني توسعه اقتصادي و برنامه ريزي منطقه اي در اواخر دهه 50 و اوايل دهه 60 منتشر کرد و در سال 1964 با کمک ويليام آلن سو اولين مجموعه از مسائل توسعه منطقه اي را در کتابي تحت عنوان « توسعه منطقه اي و برنامه ريزي» گرد آوري کردند. در اين کتاب بحث هاي زيادي در زمينه برنامه ريزي توسعه انجام گرفته و تاکيد کرده اند که علم حساب اقتصاد نياز به علم هندسه براي تحليل مسائل منطقه اي دارد.
تئوري هاي توسعه منطقه اي عمدتا ريشه در سه شاخه علمي علوم منطقه اي، اقتصاد منطقه اي و جغرافياي تئوريکي دارند. اين شاخه هاي آکادميکي اولين بار امريکاي شمالي و بريتانيا در اواخر دهه 50 به منحصه ظهور رسيدند. در آن زمان اين سه شعبه از علوم به عنوان موضوعات جديد ومهم جايگاه خود را در مجموعه علوم اجتماعي تعريف و قلمروشان را تعيين کردند. هر سه شعبه به مطالعه ابعاد فضايي امور اجتماعي اصرار داشته و تلاش مي کردند تا راه حل هايي عملي براي اين مشکلات ارائه دهند و در اين راه براي شناخت علمي مسائل به استفاده از روش هاي آماري و مدل هاي رياضي تاکيد ويژه داشتند.
شعبه علوم منطقه اي که در سال 1954 به عنوان رشته جديد در امريکا شکل گرفته بود از طريق انجمن علوم منطقه اي و با بکارگيري مجله اين انجمن معرفي و نشر يافت. والتر ايزارد پدر اين علم با انتشار سلسله مقالاتي در اواخر دهه 40 و اوايل دهه 50 به فرموله کردن اين وضوع جديد پرداخت و در يکي از مقالاتش به تعريف علم منطقه اي و تعيين قلمرو آن همت گماشت. او موضوع علم منطقه اي را بررسي رابطه بين انسان و محيط فيزيکي تعيين کرد و معتقد بود که تعريف علم منطقه اي در قلمرو وسيع به دليل تداخل با علوم ديگر کار مشکلي است. زيرا بسط بيشتر قلمرو آن باعث بروز مخالفت هايي توسط دانشمندان ساير علوم نظير جغرافي، جامعه شناسي، اقتصاد ، علوم سياسي و مردم شناسي مي گردد (همان: 17-16).

دیدگاه های نظری توسعه منطقه ای

1. دهه ی 1970 (1970-1960)- تئوری های رشد منطقه ای

تا قبل از دهه ی 1970، نگرش به توسعه ی منطقه ای در کشورهای در حال توسعه، بر پایه ی برنامه ریزی های اقتصادی و رشد منطقه ای استوار بود. از جمله ی این دیدگاه ها، مدل های رشد هارود (1948)، دومار (1957)، روستو (1956)، رودان روزنشتاین (1943)، اسکیتووسکی (1954)، نورکس (1956) و هیرشمن (1958) را می توان برشمرد. (براهمن، 1381: 6)
بعد از جنگ جهاني دوم،‌ جهان اقتصاد يك بازيابي را در شاخصه هاي رفاه انساني تجربه نمود. اگرچه اقتصاددان هاي كلاسيك مثل آدام اسميت، جان استوارت ميل و ديويد ريكارد مطالبي در اين باره نوشتند، لكن اقتصاددان هاي بعدي از آن فاصله گرفتند. در عصر جنگ جهاني، تجارب اجتماعي اي كه كشورهاي تازه مستقل شده ارائه نمودند، نيازمند پيشن هادات تخصصي دانشمندان علوم اجتماعي به منظور افزايش استانداردهاي زندگي متناسب با غرب بود. بسياري از نسل اقتصاد دان‌ها آماده مواجهه با اين چالش شدند.
اهداف و نگرش هایی که باعث شد پس از جنگ جهانی دوم اکثر کشورها بویژه آمریکا و انگلیس به بحث سیاست های توسعه منطقه ای بپردازند امروز در اکثر کشورهای دنیا در حال وقوع و پیگیری است :

1- گسترش بهره برداری از منابع کمیاب داخل مناطق کشور
2- کاستن از شکاف میان مناطق ( از نظر کارایی اقتصادی ، ثبات سیاسی و عدالت اجتماعی )
3- جبران کاستی ها و ناکارآمدی های بازار
4- کنترل رشد شهرهای بزرگ و توزیع جمعیت
5- متعادل کردن درآمدها
6- توزیع مجدد یا تغییر الگوی رشد جمعیت و فعالیت های اقتصادی در فضا
7- ارتقا تخصیص منابع از طریق کاهش بیکاری و اشتغال با بهره وری پایین

درسي كه از آن تاريخ فهم شد اين بود كه افزايش استانداردهاي زندگي نيازمند صنعتي شدن است. با مطالعه فرآيند صنعتي شدن انگلستان، آمريكا و روسيه به عنوان يك راهنما، تئوري مراحل خطي توسعه به عنوان صدر تفكرات توسعه‌اي قرار گرفت.
مطرح ترین این دیدگاه ها، تئوری اقتصادی، رشد نامتعادلی هیرشمن بود. وی با طرح استراتژی نامتعادل، اولویت دادن و انتخاب بخشی از اقتصاد، به عنوان بخش پیشتاز و تمرکز سرمایه در آن را عامل اصلی توسعه ی منطقه ای می دانست. به عقیده ی وی، بخش صنعت به دلیل داشتن پیوند زیاد بین فعالیت های مختلف با بخش های دیگر باید به عنوان پیشتاز مورد توجه قرار گیرد. (روزبهان، 1379: 187-185).
ازآنجایی که نتیجه ی منطقی رشد بخش نامتعادل، توسعه ی ناموزون جغرافیایی است، هیرشمن نیروهای تمرکز را روی هم رفته قطبش نام نهاد که بر اساس آن توسعه در مرکز، سرانجام به رشد مناطق عقب مانده کمک کرده، توسعه ی آن ها را به دنبال خواهد داشت. در واقع، جریان صنایع به سوی مناطق عقب مانده از طریق روندهای فضایی قطبش باعث شکل گیری قطبش معکوس خواهد شد (Richardson, 1977: 252).
موثرترين دفاع از اين نظريه مربوط است به والت روستو كه در سال 1960 كتاب معروف خود “مراحل رشد اقتصادي” را منتشر نمود. در آن كتاب، ‌روستو پنج مرحله را برشمرده است كه يك اقتصاد به منظور صنعتي شدن بايد از آن ها عبور نمايد. در آن زمان، تعريف توسعه معادل صنعتي شدن شده بود.
يك اقتصاد توسعه يافته عبارت بود از آنكه بخش پيشرو اقتصادي آن از كشاورزي به توليد و به خدمات و به سطح بالايي از سرمايه گذاري و تغييرات تكنيكي تغيير يافته باشد. بر طبق نظريه مراحل توسعه، كليد فرآيند توسعه در سطح بالايي از سرمايه گذاري كالبدي و فيزيكي قرار دارد كه امكان تغييرات ساختاري را در اقتصاد فراهم مي‌نمايد.
مدل رشد هارود-دومار به ابزاري واجب و حتمي براي محاسبه سطح سرمايه گذاري مورد نياز براي عبور از مراحل توسعه تبديل شد. تجميع سرمايه كليد عبور از مراحل توسعه بود.
لذا نتيجتا در آن زمان مدل ها و تئوري ها بر عليه بازار به عنوان مكانيزم تخصيص منابع جهت گيري داشتند.
از زمانيكه فقر به عنوان يك مشكل درآمدي ديده شد، استراتژي هايي مثل رشد توليد ناخالص داخلي (GDP) به عنوان ابزار كاهش فقر توصيه شدند و تحقيقات راجع به فقر بر ارتباط بين رشد و توزيع درآمد متمركز شدند.
اين سوال مطرح بود كه آيا منافع رشد اقتصادي به فقرا بيش از هر كس ديگري مي رسد؟ در سال 1995، سيمون كوزنتس فرضيه نعل اسب (U) وارونه را به عنوان بحثي كه مي رفت آينده تحقيقات راجع به فقر را مشخص نمايد مطرح نمود (Morales, 2002: 7-9).
سخن اين بود كه رشد اقتصادي مي‌تواند منجر به افزايش نابرابري ها گردد و لذا فقر را افزايش دهد اما در دراز مدت نابرابري‌ها به سمت كاهش خواهد رفت. و اين نيز مثل مدل هارود-دومار عملا به طور ضمني يا صريح فرض كرده است كه نابرابري براي رشد خوب است چون سطح سرمايه گذاري را بوسيله بازتوزيع درآمد در بين ثروتمنداني كه تمايل كلي بيشتري به پس انداز و لذا سرمايه گذاري دارند افزايش مي‌دهد .
هر چند امروزه ادبيات مربوطه مشخص نموده است كه نابرابري اوليه به رشد بعدي آسيب مي‌زند.
به علاوه تئوري هاي رشد ملي، تئوري هاي منطقه‌اي هم توسعه يافتند مثلا كار دانشمند فرانسوي فرانسيس پرو درباره قطب هاي رشد در سال 1950. پس از آن ادبيات گسترده اي با استفاده از مفاهيم قطب رشد ايجاد شدند مثل مراكز رشد، قطب هاي توسعه، مناطق پيشرو، مراكز جذب و… . ايده اصلي اين ادبيات اين باور است كه فعاليت اقتصادي متمركز رشد سريع تري را از طريق صرفه هاي ناشي از مقياس در اقتصاد ايجاد مي كند و لذا منجر به تسلط و وابستگي ساير مناطق مي‌شود.
مطابق نظر بردفيلد، قطب رشدهايي كه پرو تعريف كرده شركت‌ها و صنايع پيشتازي هستند كه مي‌توانند مشوق رشد صنايع مرتبط در فضاي اقتصادي -كه دقيقا با فضاي جغرافيايي متفاوت است – باشند. اين توضيح همان جمله است كه قطب هاي اصلي توسعه آمريكاي لاتين در اروپا و آمريكا قرار دارند تا خود آمريكاي لاتين! لذا تئوري پرو درباره ارتباطات جهاني بين بنگاه ها و صنايع است و نه يك تئوري درباره رشد اقتصادي منطقه اي.
نگاه ديگري از تئوري توسعه منطقه اي شكل گرفت كه تئوري مراكز رشد نام گرفت و در مقابل تئوري قطب رشد بود. اين تئوري ايده ارتباط بين بنگاه ها و صنايع پويا را از پرو گرفته با اضافه كردن اين فرض كه اين فعاليت هاي مرتبط در يك موقعيت جغرافيايي يكسان اتفاق مي‌افتد لذا يك مركز را ايجاد مي كند ولذاست كه صرفه هاي مقياس شهري هم ايجاد مي شوند (Ibid: 4-6)
نظریه ی راهبرد رشد از جمله دیدگاه های دیگری برای توسعه ی منطقه ای بود. در این تئوری بر سرمایه گذاری های کلان صنعتی در مراکز بزرگ شهری تاکید می شود (شکویی،1373: 312).
جان فریدمن این دیدگاه را سبب شکل گیری انباشتگی های شهری و تمرکز منطقه ای و پیامدهای آن در قالب الگوی مرکز -پیرامون مطرح می نماید و رابطه ی مرکز – پیرامون را رابطه ای استعماری می داند (گیلبرت و گالگر، 1375: 64).
به گونه ای که در مرکز، منابع و فعالیت های پیش برنده ی اقتصادی رونق می گیرد، در حالی که پیرامون در فرآیند توسعه، حاشیه ای و توسعه نایافته باقی می ماند و ظهور خصیصه قطبش شدید ناشی از رشد نامتعادل درون منطقه ای پدیدار می شود (عظیمی، 1382: 103) .
عدم موفقیت این استراتژی ها در ایجاد تعادل های منطقه ای موجب شد این دیدگاهها و نگرش ها دستخوش دگرگونی گردند، به طوری که نگرش سیستمی و یکپارچه به توسعه ی منطقه ای مورد توجه قرار گیرد. ایده ی اصلی این موضوع اولین با توسط کار جانسون (1970) و فائل (1976) آغاز و مطرح گردید (فنی، 1382: 16).
در ایران نگرش به توسعه ی منطقه ای و اقتصادی بر پایه ی ایجاد قطب های رشد و سرمایه گذاری ها بر روی بخش صنعت، به خصوص بعد از برنامه های عمرانی سوم و چهارم انقلاب شدت گرفت (موسوی، 1382: 147).
پس از ارائه ي اين تئوري در دهه ي 60 به مرور زمان، ‌ارزش و اعتبار آن به عنوان ابزار سياستگذاري در برنامه ريزي منطقه اي مورد توجه قرار گرفت.
كشورهايي نظير آمريكا، ‌شوروي سابق، ‌هندوستان و ايران نيز از این ايده بي نصيب نمانده اند و هر يك بر حسب ضرورت در بخش هايي از كشور به ايجاد قطب هاي توسعه اقدام كرده اند. در ايران نيز اين مدل از توسعه، در برنامه هاي پنج ساله چهارم (51-1347) و پنجم (56-1352) مورد استفاده قرار گرفت و علاوه بر تهران، قطب هاي توسعه صنعتي جديدي نظير اصفهان،‌اهواز،‌ اراك و تبريز نيز شكل گرفتند و بعدها قطب هاي ديگري مانند قزوين و ساوه نيز بعد آنها اضافه شدند. حتي ايجاد كشت و صنعت ها نيز بر اساس همين ايده در مناطق مختلف كشور به منظور ايجاد قطب هاي كشاورزي اجرا گرديده اند.
اين تئوري به دلايل مختلف به عنوان ابزار سياستگذاري مورد استقبال كشورهاي مختلف قرار گرفته است، برخي از اين دلايل عبارت است از:

1- به دلايل شكل گيري تراكم اقتصادي در اين قطب ها،‌ اين نقاط به عنوان راهي بسيار كارا و با بهره وري بالا براي زايش توسعه بوجود مي آيند.
2- تمركز سرمايه در اين نقاط باعث كاهش هزينه هاي عمومي گرديده و از طرفي ديگر خدمات را در سطح منطقه وسيع تري ارائه مي دهد.
3- اثرات پخش توسعه از اين نقاط به نواحي اطراف باعث حل بسياري از مشكلات عقب مانده و محروم اطراف مي گردد.
مشكل عمده اي كه ممكن است در استفاده از اين تئوري به عنوان ابزار سياستگذاري منطقه اي، حداقل در مراحل اوليه ي توسعه ايجاد كرد، ‌بوجود آمدن عدم تعادل هاي منطقه اي است كه از طريق جذب سرمايه، ‌امكانات، ‌منابع انساني و غيره در اين گونه قطب ها بوجود مي آيد. اين كار مي تواند تبعات اجتماعي و سياسي زيادي را بوجود آورد و نقش قابل توجهي را در ترسيم و تعريف ساختار فضايي مناطق بازي كند (كلانتري، 1380: 78-77).

دو دیدگاه کلی در این مقاطع به توجیه شرایط به وجود آمده ناشی از تبعات نابرابری های منطقه ای پرداختند . اندیشمندانی چون پرو ، هیرشمن ، هانسن ، ریچاردسون این شرایط را مرحله گذار به سوی تعادل منطقه ای قلمداد کردند و با نظریه های قطب رشد ، مرکز رشد و مرکز پیرامون و قواعد اثر قطبی شدن و اثر انتشار تدریجی و رخنه به پایین سعی نمودند توجیه نمایند که توسعه سرانجام به تعادل و توازن منطقه ای منجر خواهد شد . در این تفکر خالی شدن روستاها و رشد ابرشهرها و تجمع صنعت ها در یک منطقه به بهانه انتشار تاثیرات آن در آینده نه تنها توجیه بلکه مسیر درست بهره مندی سایر مناطق تلقی می شد .
این دیدگاه اولویت را به کارایی داده تا سرمایه گذاری توسط کارآفرینان افزایش یافته و در نهایت تمام مناطق و افراد جامعه به واسطه رخنه به پایین از منافع آن بهره مند شوند . با قبول این نظریات از جانب کشورها سیاستها به سمت منطقه گزینی و ایجاد چند قطب پیش رفت و سیاستمداران بطور عمده اسباب توسعه یافتگی در نقطه ای و عقب ماندگی در اغلب نقاط دیگر را فراهم کردند به طوری که امکانات و منابع به سمت چند منطقه قطبی سرازیر شده و اکثر مناطق باقی مانده در این فرایند نادیده گرفته شدند و محروم و توسعه نیافته باقی ماندند . معایب این رویکرد که بعدها با نام توسعه نامتوازن شناخته شد را می توان اینگونه نام برد :

1. مهاجرت از روستاها به شهرها و خالی از سکنه شدن روستاها
2. گسترش خارج از کنترل شهرها و بار شدن هزینه های سنگین اجتماعی همانند بیکاری و بزه های اجتماعی
3. افزایش فاصله طبقاتی و عدم تعادل ها و شکاف های بین مناطق(شناخت محیط ملی دکتر علی مبینی دهکردی 1385 صفحه 53)


جدول مقایسه ضرورت سیاستگذاری در کشورهای در حال توسعه و توسعه یافته

با تشدید و امتداد توسعه نامتوازن ، دیدگاه انتقادی وابستگی و لزوم عدالت در توزیع ، توسط فرانک پربیش فورتادو و دیگران ارائه گردید . این دیدگاه به جای رشد و کارایی اولویت را به عدالت توزیع داده و توسعه نامتوازن را سرشت دیدگاه های مسلط دانسته و بازدارنده اصلی توسعه متوازن با مناسبات ساختاری بین مرکز و پیرامون می‌دانند .

 

دهه ی 1980 (1980-1970)

از دهه 1970 تا 1980 شواهد تجربي مشخص نمود كه افزايش سرمايه گذاري در ميزان سرمايه فيزيكي يك كشور الزاما تضميني براي افزايش استاندارد زندگي ساكنان آن را در پي نداشته است. طولاني شدن مساله منجر به غرق شدن بسياري از كشورهاي در حال توسعه شد و پارادايم هاي قبلي توسعه هيچ پاسخ رضايت بخشي براي ارائه نداشتند. لذا به مرحله تغيير رسيديم.
توجه ها به سمت سرمايه هاي انساني به عنوان كليد فراموش شده توسعه تغيير يافت. در سال 1980 گزارش توسعه جهان بانك جهاني مفهوم فقر را به سرمايه گذاري در امور سلامت و آموزش به عنوان اجزاء اصلي استراتژي هاي كاهش فقر توسعه داد. اين رويكرد جديد به فقر، رهيافت نيازهاي اساسي نام گرفت كه تمركزش بر برآوردن نيازهاي اساسي انسان مثل غذا، سلامتي، آموزش و درآمد بود.
در طول دهه 1980 نگرش هاي نسبت به توسعه به طور بسيار قابل توجهي نسبت به نگاه هايي كه در دهه 1950 بود تغيير يافت. تئوري رشد بومي، مدل رشد سولو را بسط داد بگونه ايكه نقش ايده ها و دانش را در اقتصاد دربر بگيرد. بجاي تقليل بازده نهايي صرفا به سرمايه فيزيكي در مدل سولو، تئوري جديد رشد، افزايش بازده را به صورت گسترش سرمايه انساني معرفي نمود. تعاملات پيچيده‌تري كه بين رشد و سلامت و آموزش كشف شد، يك عرصه جديد از سياست گذاري هاي توسعه اي را بوجود آورد.

دهه ی 1990 (1990-1980)

در طول دهه 1990 جهاني شدن از اينكه صرفا يك مفهوم آكادميك باشد به يك سرفصل در مباحثات خانوادگي در جهان تبديل شده است. توانايي حكمراني در سطوح بين المللي، ملي و منطقه‌اي و محلي به عنوان كليدي براي دستيابي به استانداردي بالاتر از سطح زندگي ديده مي‌شود. دغدغه هاي زيست محيطي به يك موضوع مهم و موردتوجه در جامعه توسعه تبديل شده است كه خطوط اصلي تفكرات توسعه‌اي و شاخه توسعه پايدار از آن منتج شده است.
مطالعات داگلاس نورث درباره نهادها و عملكرد اقتصادي يك عرصه جديد را براي تحقيقات توسعه‌اي اقتصاددان‌ها باز نمود همچنانكه ايده سرمايه اجتماعي رابرت پوتنام نيز چنين اثري داشت.
يافته هاي جديد بر نقش مهم حكومت‌ها در فرآيند توسعه كشورها و مناطق تاكيد دارند، جايي كه كارآيي مكانيزم بازار در جهان در حال توسعه با نهادهاي ناكارآمد و ميزان كم سرمايه اجتماعي، مورد سوال و ابهام جدي است.
بحث ديگر بين دوگانه بازار در برابر دولت نيست كه قبلا در انديشه هاي توسعه اي مطرح بود بلكه تاكيد بر لزوم هماهنگي مكمل بين دولت و بازارها است‌(Ibid: 10-13).
تغييري كه در نوع نگاه به توسعه ايجاد شده اثراتي را بر اقتصادهاي منطقه‌اي گذارده است. تئوري توسعه اقتصادي اجتماع محور ( CED) يك انگيزه جديد را نسبت به اولويت هاي توسعه محلي ايجاد نمود. عمده حرف اصلي اين نظريه عبارتست از اينكه ابزارهاي دستيابي به توسعه درون خود منطقه يا اجتماع قرار دارند ولي آنها صرفا منابع طبيعي يا فيزيكي نيستند. تاكيد CEDبر منابع درون خود اجتماعات است، به خصوص آدم ها.
جين مارك فونتان پس از مرور گسترده ادبيات CED در آمريكاي شمالي و اروپا، رويكرد توسعه اقتصادي اجتماعات را چنين تعريف نموده است : يك استراتژي جامع و چند جانبه براي احياء مجدد اجتماعات آشفته و حاشيه‌اي از طريق توسعه منابع و همكاري‌ها،‌ سازمان ها و نهادهايي كه به صورت دموكراتيك توسط اجتماع كنترل مي‌شوند. آنها منابع محلي (مردم، مال، تجربه و تخصص تكنيكي و دارايي ها) را به حركت وا مي‌دارند تا با مشاركت منابع بيروني براي هدف توانمندسازي اعضا جهت امكان ايجاد و مديريت ابزارهاي جديد و يا توسعه يافته اقتصادي اجتماعي (كسب و كار، نهادها و سازمانهاي تخصصي، مهارت ها و حرفه ها) بكار گرفته شوند.
يكي از تحولات مهم در تفكر توسعه با انتشار گزارش توسعه انساني توسط UNDP در سال 1990 اتفاق افتاد. اين گزارش يك رويكرد كل گرايانه را نسبت به توسعه معرفي مي نمايد: مفهوم توسعه انساني. توسعه انساني به گسترش انتخاب هاي مردم اشاره دارد چنانكه آنها بتوانند نوع زندگي اي كه دليلي براي ارزشمند بودنش دارند را دنبال نمايند. با اين نگاه، توسعه عبارتست از فرآيندي كه محيطي را ايجاد نمايد كه مردم بتوانند همه استعدادهاي خودشان را توسعه بدهند .
پارادايم توسعه انساني، رويكرد جديدي را نسبت به تحليل مقوله فقر ايجاد نمود : دورنماي قابليت ها. البته اين نگاه ابتدا در سال 1981 توسط آمارتيا سن در كتاب فقر و زنان وي ارائه شد ولي از زماني كه مورد استفاده مفهوم توسعه انساني توسط UNDP قرار گرفت به يك جايگزين پذيرفته شده جهاني براي رويكردهاي قبلي نسبت به مقوله فقر تبديل شد . بر طبق گفته سن ، فقر بايستي به عنوان محروميت از قابليت هاي اصلي ديده شود تا كمبود نسبي درآمد. قابليت عبارتست از بازه اي از امور كه انسان ها مي توانند باشند يا انجام دهند،‌ مثلا اصلي ترين قابليت‌هاي نوع بشر عبارتند از : 1. يك زندگي سالم و طولاني 2. آموزش 3. دسترسي به منابع براي برخورداري از يك سطح زندگي شايسته و 4. مشاركت در حيات اجتماع. (Ibid: 14-16).

2. توسعه از بالا به پایین

يكي از جنبه هاي نظريه ي نوسازي كه مورد انتقاد بسياري از مكاتب فكري قرار گرفته است، نگاه به توسعه در اين تئوري مي باشد. نگاه به توسعه در نظريه ي نوسازي توسعه از بالا به پايين مي باشد و به خوبي از اظهارنظرهاي زير قابل استنتاج است:
– توسعه در همه ي ابعاد اقتصادي، اجتماعي،‌فرهنگي وسياسي خود تنها توسط تعداد محدود و مشخصي نماينده و مامور مي تواند ايجاد گردد.
– بقيه ي جمعيت توانايي بوجودآوردن نوآوري را ندارند و كليه ي امور بايد براي آنها انجام گيرد.
– نوع ويژه اي از توسعه ي (اقتصادي، اجتماعي،‌ فرهنگي و سياسي) كه شروع و به وسيله ي تعدادي از ماموران و نمايندگان اجراء مي گردد، مناسب ترين شكل براي بقيه بوده و بنابراين بايد جايگزين مفاهيم توسعه ي موجود گردد.
– نوع توسعه اي كه به وسيله ي نمايندگان يا ماموران انتخاب شده آغاز مي گردد نه تنها از بقيه بهتر مي باشند بلكه مناسب ترين شيوه اي است كه بقيه مي توانند آن را اقتباس كنند. (Dewar, 1986)
رهیافت بالا به پایین به عنوان روش تغییر یا توسعه، بر این اصل استوار است که بالاترین سطح مراتب سکونتگاه ها بهترین مکان برای دستیابی به نرخ بالاتری از رشد و توسعه اقتصادی و اجتماعی است. این نرخ بالاتر رشد از طریق استفاده از مزایای انباشت و تمرکز که در مراکز بزرگتر وجوددارد، به دست می آید. رشد سریع تر حاصل از انباشت های متراکم شده، سپس می تواند از طریق مکانیزم پخش و نفوذ به پایین، سطوح پایینتر سکونتگاه ها را نیز در بر گیرد. نگرش بالا به پایین همچنین در ارتباط با روند توسعه، ریشه در مدل های اقتصادی نئوکلاسیک دارد. در این راهبر فرض بر این است که در مراحل بعدی از طریق پخش توسعه و نوآوری ها از مراکز رشد شهری، نواحی پیرامونی که نواحی روستایی را در برمی گیرد، در جریان توسعه قرار می گیرند. در توسعه بر اساس این مدل ها نواحی روستایی، وضعیت اجتماعی، جمعیتی و علایق انها هیچ جایی در تفکرات و برنامه های توسعه ندارند(جمعه پور، 1385: 113).

3. توسعه از پایین به بالا

استراتژی تغییر از پایین به بالا عکس روش توسعه بالا به پایین و در مقابل آن قرار می گیرد. این رهیافت در توسعه فضایی و سرزمینی به دنبال اصلاح و ضعیت اجتماعی و اقتصادی سکونت گاه ها، جمعیت و فعالیت با تمرکز در سطوح پایین سلسله مراتب سکونتگاهی و پس از آن انتقال به سطوح بالاتر است. این رهیافت در عین حال بر این نکته تاکید می کند که روش پایین به بالا و بالا به پایین ضرورتا با هم در تناقض نیستند. بلکه بحث بر سر این است که مناطق و مراکز شهری و نواحی روستایی در فرایند توسعه و تغییرات اجتماعی و اقتصادی باید بر نهادهای خود نسبت به جایگاهی که دارند، کنترل داشته باشند. این روش درالگوهای توسعه جایگزین و روش نیازهای اساسی جایگزین روش بالا به پایین می شود( جمعه پور، 1385: 115).
حركت هايي كه باعث فاصله گرفتن از اين نوع مديريت گرديد و رهيافت مديريتي از پايين به بالا را در مقابل آن مطرح كرد از طريق راهبردهاي توزيع مجدد از طريق رشد بوجود آمد. اين رهيافت در برابر ديدگاه قبلي به تلاش و نقش توده اي مردم در فرايند توسعه اهميت قائل بود و اين ديدگاه از شيوه هاي مناسب مديريتي بود كه در اواسط دهه ي 1970م مطرح گرديد. در اين دوره ايده از پايين به بالا در واقع منعكس كننده ي موضوعي بود كه سياستگذاري ها در كشورهاي جهان سوم اغلب منجر به از بين رفتن بسياري از ارزش هاي مادي،‌ فرهنگي و حتي نهادي شده اند تا ايجاد يك ارزش جديد.
بعضي از طرفداران رهيافت از پايين به بالا معتقدند كه اشكال توسعه بايد بر اساس نهادهاي موجود محلي باشند، ‌يا نهادهاي مورد نيازي كه وجود ندارند بايد ايجاد شوند و آنها بايد بر اساس شناخت محلي و سنن موجود بنا نهاده شوند. اين مفهوم در مواردي به صورت بنيادي مطرح گرديد به شيوه اي كه اساس توسعه در نواحي مورد نظر بايد بر محور منابع و نيازهاي خاص منطقه كه در آنجا زندگي مي كنند بنا نهاده شود(Friedmann & Waver, 1997 ).
زيرا اين بحث وجود داشت كه پيوند عملكردي بين مناطق و سطوح ملي موجب سست شدن نهادهاي اجتماعي محلي،‌ بويژه نهادهاي كوچك و غيررسمي شده و سيستم ارزشي آنها از بين مي برد و موجب ضعيف شدن بنيانهاي اقتصادي و منابع طبيعي گرديده و قدرت رقابت خود را در برابر توان هاي ملي و يكپارچگي جهاني از دست مي دهند. برداشت هاي ديگري از رهيافت پايين به بالا وجود دارند كه عمدتاً‌ به مشاركت انبوه مردمي و توسعه ي اجتماع تاكيد دارند. اين قرائت از رهيافت از پايين به بالا اعتقاد به ضرورت وجود برنامه وسيع و گستره اي است كه به شكل گيري نهادهاي متنوع محلي نياز دارد. اين هم به دليل جنبه هاي عملي است و هم به خاطر اين است كه توسعه به عنوان فرايندي كه بتوان مردمي را كه به حاشيه رانده شده است به متن اصلي وارد كند،‌ تلقي مي گردد.
لازم است توجه كنيم كه مفهوم توسعه از پايين به بالا در موقعيت هايي مورد استفاده قرار گرفته كه در آنها هيچگاه انگاره هاي اصلي رهيافت نوسازي مورد مقابله و مبارزه قرار نگرفته است و اين احتمالاً‌به دو دليل بوده است: اولين دليل جنبه ي عملي آن مي باشد. برنامه ريزان توسعه دريافته اند كه بسياري از مشكلات در موقع اجراء برنامه ها پيش مي‌آيد،‌ زيرا آنها به طور واقعي شرايط محلي، ‌فرايندهاي اجتماعي و شناخت محلي را درك نمي كنند.
ايده ي تصميم گيري غير متمركز و دستيابي به درك و شناخت محلي، راه هايي براي رهايي از اين مشكل بودند. دوم اينكه رهيافت از پايين به بالا، ‌ملاحظات ايدئولوژيكي دولت ها و آژانس هاي توسعه و به ويژه كمك آژانس هاي بين المللي را موجه و مناسب جلوه داده است.
تاكيدات بعدي بعضي از آژانس هاي توسعه،‌ به ويژه از سال 1980 به بعد‌ بر رشد شتابان به معناي اين نيست كه ايده ي توسعه از پايين به بالا، به كلي محو شده است. بلكه اين مفهوم، به منظور توجه به پيشرفت هاي ايجاد شده،‌ به وسيله ي نيروهاي بازار، در قالب انديشه ي آزادي اقتصادي ‌ سرمايه داري و در مقابله با ايده ي توسعه ي ايجاد شده به وسيله ي دولت،‌ بازسازي شده است(كلانتري،‌1380: 103-102).
طرفداران هر دو مكتب توسعه بالا به پايين و پايين به بالا از سياست هاي توسعه منطقه اي پشتيباني مي كنند. از نظر برنامه ريزان بالا به پايين، منطقه نوعي گره گشاي مديريتي و اداري است زيرا بر خلاف شهر چندان تحت تاثير فشار و نفوذ محلي نيست و در عين حال از مركز و نظارت روزمره سياسي آن نيز درامان است.
اما در نظر برنامه ريزان پايين به بالا منطقه را بايد به صورت نوعي موجوديت سياسي داراي استقلال قابل توجه طراحي نمود كه بتواند در عين برخورداري از فرصت ها، از خطرات تماس نزديك تر با نظام اقتصادي ملي و جهاني پرهيز نمايد. هر دو گروه سياست هاي توسعه اقتصادي منطقه اي را سازوكاري موثر براي توسعه كلي سريعتر مي دانند هر چند هر يك توسعه را به شيوه خود تعريف مي نمايند (ريچاردسون و ديگران،‌1373: 6).
بنابراين رهيافت از پايين به بالا از دو جنبه با رهيافت از بالا به پايين متفاوت است: اول اينكه توسعه تنها به مفهوم اقتصادي آن ديده نمي شود، بلكه به عنوان فرايندي كه شرايط كلي انساني را با ابعاد مختلف در نظر مي گيرد،‌ مد نظر قرار مي دهد و دوم اينكه،‌ طرفداران آن ادراكات متعددي از مفهوم توسعه را مي پذيرند و معتقدند كه اهداف و مسيرهاي توسعه بايد متناسب با زمينه هاي موجود باشند.

4. برنامه ریزی درون و میان منطقه ای

نقش اصلی برنامه ریزی منطقه ای برخورد مسائل عملکردی سطوح منطقه ای است. نقش دیگر برنامه ریزی منطقه ای گسترش برنامه ریزی محلی است و به حرکت، توزیع جمعیت، اشتغال، نیازهای اجتماعی- اقتصادی و پیش بینی تسهیلات رفاهی شبکه ی ارتباطات که تصمیم گیری پیرامون آنها تنها در سطحی فراتر از حوزه ی عملیات مقامات محلی میسر است توجه می کند.
از طرف دیگر برنامه ریزی منطقه ای به جریانات میان منطقه ای جمعیت و اشتغال، شناسایی و بهره برداری از منابع و پیگیریهای اقتصادی بلند مدت که در یک قالب توازن میان رشد یک منطقه و نیازهای رشد سایر نقاط کشور که تنها در حدود اختیارات دولت ها می تواند میسر گردد، می پردازد.
مسائل مناطق شهری ناشی از رشد سریع جمعیت و شهرنشینی و افزایش تحرک فردی که برنامه ریزی کاربری زمین را مطرح می سازد در حیطه ی برنامه ریزی درون منطقه ای مطرح می گردد.
در واقع هدف اصلی برنامه ریزی درون منطقه ای دستیابی به رابطه قابل قبول میان مردم و مشاغل و محیط در داخل منطقه است. به طور کلی اهداف اجتماعی برنامه ریزی درون منطقه ای را می توان شامل پیش بینی مسکن، تسهیلات اجتماعی – فرهنگی و تفریحی و اهداف اقتصادی شامل کنترل ضررهای ناشی از تراکم جمعیت در مراکز شهری و توزیع سرمایه گذاری های جدید در سطح منطقه و در جهت تامین اهداف فیزیکی، توجه به چگونگی فرم شهری و جلوگیری از گسترش بی رویه ی شهرها ذکر نمود.
برنامه ریزی میان منطقه ای بیشتر به مسائل عقب ماندگی های اقتصادی در بعضی مناطق می پردازد و به برنامه ریزی اقتصادی در بهره برداری از منابع میان منطقه ای توجه دارد. بنابراین هدف اصلی برنامه ریزی میان منطقه ای بیشتر اقتصادی است و سعی در تنظیم رابطه ی منطقی میان انسان و مشاغل دارد.
برنامه ریزی میان منطقه ای نیز مانند برنامه ریزی درون منطقه ای از نوع برنامه ریزی چند هدفی است و از این رو برنامه ریزی میان منطقه ای سعی می کند تا به اهداف اصلی توجه؛ یعنی رشد اقتصادی، اشتغال کامل و برابری اجتماعی و فضایی دست یابد (زیاری، 1380: 99-98).
در اغلب کشورها اشتغال کامل هدف توسعه ی اقتصادی است. با توجه به اینکه اشتغال و بیکاری دارای ابعاد فضایی و زمانی است، از این رو از بین بردن نابرابری های منطقه از نظر اشتغال و بیکاری یکی از اهداف اصلی برنامه ریزی میان منطقه ای است.
دستیابی به عدالت اجتماعی در گرو اشتغال کامل است، که این امر به تفاوتهای درآمدی میان مردم بر می گردد. افق زمانی در برنامه ریزی میان منطقه ای در سرمایه گذاری در مناطق قوی و ضعیف حائز اهمیت است.
ممکن است در کوتاه مدت، سرمایه گذاری در مناطق ضعیف؛ رشد محدود اقتصادی را داشته باشد و عدم سرمایه گذاری در مناطق قوی منافع ناشی از مقیاس را از بین ببرد. لیکن در بلند مدت این موضوع کاملاً تغییر خواهد کرد. زیرا با از بین بردن موانع توسعه در مناطق ضعیف از ضررهای ناشی از تراکم در مناطق قوی نیز جلوگیری شده و بدین طریق میان اهداف برنامه ریزی وحدت لازم برقرار می شود، امروز معنای توازن منطقه ای در حقیقت به معنای برخورداری مناطق از فرصت های مساوی برای برطرف کردن ضعف های جمعیتی، اقتصادی، اجتماعی و محیطی در جهت دستیابی به تمامی استعدادهای بالقوه ی منطقه ای است. بنابراین اطمینان از اینکه کیفیت زندگی تابع مکانی که مردم در آن زندگی می کنند نخواهد بود (Glasson, 1978: 11-15).
منشاء برنامه ریزی میان منطقه ای در انگلستان در سال های رکود زمان جنگ بر می گردد. متعاقب گزارش بارلو در سال 1940 میلادی برنامه ریزی میان منطقه ای بلافاصله پس از جنگ و با ظهور سیاست های مختلف و تعیین قطب های توسعه و کنترل صنایع که مصرانه تا به امروز ادامه یافته؛ مشاهده شد و از 1960 میلادی به بعد مورد تاکید قرار گرفته است. (Hall, 1992: 68)
به طور کلی سطح منطقه ای را می توان سطحی میان محلی و ملی مورد توجه قرار داد.
در این صورت مسائل عملکردی خاصی ناشی از رشد مناظق شهری و مسائل عقب مانده و مناطق روستایی، ضرورت برنامه ریزی را در سطحی میانه موجب می گردد(زیاری، 1380: 101).
باید توجه داشت که برنامه ریزی های درون و میان منطقه ای با برنامه ریزی ملی – منطقه ای با تداخل نداشته باشد. جدول ذیل به خوبی فرایند کلی برنامه ریزی ملی – منطقه ای را نشان می دهد.

جدول فرایند کلی برنامه ریزی ملی – منطقه ای، ( زیاری، 1380)

برنامه ریزی ملی – منطقه ای فرآیند تنظیم روند تغییرات حال و آینده در سطح ملی است . در این نوع برنامه ریزی سیاست های رشد ملی کشور بدون توجه به نیازهای منطقه ای مورد توجه قرار می گیرد . سیاستها و مصالح حکومت مرکزی در این نوع برنامه ریزی در اولویت قرار دارد .

5. آمایش سرزمین

جغرافیدانان آمایش سرزمین را بهره برداری از زمین و منابع آن از دیدگاه جغرافیای کاربردی یا برنامه ریزی تعریف نموده اند. در واقع مطالعه ی امایش سرزمین نظم نوینی از سازماندهی منابع طبیعی و فعالیت های انسانی را بر پهنه سرزمین مهیا می سازد و به سازمان دهی منطقی و معتدل فضای موجود حیاتی برای هرگونه تجمع انسانی می پردازد.
آمایش سرزمین عبارت است از برنامه ریزی و سازمان دادن نحوه ی اشغال فضا و تعیین محل سکونت انسانها و محل فعالیت ها و تجهیزات و همچنین کنش های بین عوامل گوناگون نظام اجتماعی – اقتصادی است (مهندسین مشاور ستیزان، 1354: 14).
در فرهنگ لغات لاروس، آمايش چنين تعريف شده است: بهترين نوع توزيع جغرافيايي فعاليت‌هاي اقتصادي با توجه به منابع طبيعي و انساني.
فرهنگ اقتصاد و امور اقتصادي ـ اجتماعي معاصر، تعريف‌ آمايش را به شكل ديگري ارائه نموده است: سياستي كه هر يك چارچوب جغرافيايي معين در پي بهترين توزيع ممكن جمعيت بر حسب منابع طبيعي و فعاليت‌هاي اقتصادي مي‌باشد.
همانگونه كه ملاحظه مي‌شود اين تعاريف به ‌طور عمده بر مفهوم مكان‌گرايي تأكيد دارد و به اين جهت چنانچه از تعريف ژان پل لاكاز [1] نيز بر مي‌آيد: منظور از آمايش سرزمين، رسيدن مطلوب‌ترين توزيع ممكن جمعيت، توسط بهترين شكل توزيع فعاليت‌هاي اقتصادي ـ اجتماعي در پهنه سرزمين است(عندلیب، 1380).
به طور كلي، آمايش سرزمين تلفيقي از سه علم اقتصاد،جغرافيا و جامعه شناسي است و شامل اقدامات سامان دهي و نظام بخشي به فضاي طبيعي ـ اجتماعي ـ اقتصادي ملي و محلي است كه بر اساس تدوين اصلي ترين جهت گيري توسعه بلند مدت كشور در يك نگاه از بالا به توسعه ملي و تعيين بازتاب ها، امكانات و قابليت ها و موانع و تنگناها و تلفيق دو فرآيند فوق در برخورد با بخش هاي اقتصادي و هماهنگي بين بخشي و منطقه اي مي باشد.
رويكرد آمايش سرزمين در همه ابعاد مكمل و برطرف كننده نارسايي هايي است كه با قابليت ايجاد زمينه تعادل ميان سه عنصر انسان، فضا، فعاليت و ارائه چيدمان منطقي فعاليت ها در عرصه سرزمين مي بايست در مراحل تدوين برنامه هاي توسعه و اجراي آنها (بلند مدت ـ ميان مدت ـ كوتاه مدت) به عنوان نگاه قالب و سند بالا دست عمل نمايد و آمايش سرزمين در كنار برنامه ريزي اقتصادي، ضمن تكميل و اعتلاي نظام برنامه ريزي كشور مي تواند پاسخگوي بسياري از مشكلات باشد (توفيق ،1384).
در تعریف جامع دیگری به گفته دکتر رحمانی می خوانیم: مطالعه ظرفیت ها و محدویت های محیطی در تمامی ابعاد، جهت یافتن توان اکولوژیکی در گستره ناحیه ای، منطقه ای، ملی و حتی بین المللی است که نوعی برنامه ریزی از پایین به بالا را برای ساماندهی و دریافت امکان سنجی محیطی و یافتن ضریب عمران پذیری فضای مورد نظر با مقیاس مشخص و بستر زمانی معین به هدف رسیدن به توسعه اجتماعی،اقتصادی و… که آسایش و رفاه مردم را در آینده به دنبال داشته باشد(اولین همایش ملی جغرافیا و آمایش سرزمین ، 1386).
آمایش سرزمین به طور کلی در سه سطح ملی، منطقه ای و محلی انجام می گیرد. به طور کلی مهمترین مسئله در آمایش سرزمین اتخاذ یک سیاست ملی اسکان جمعیت در سطوح مختلف شهر، روستا و جامعه ی عشایری کشور است. در واقع آمایش سرزمین به جمعیت و فضا، مدیریت فضا شامل نظام گره ها، شهر و آبادیها از لحاظ کارکرد، نظام شبکه های ترابری میان شهر و روستا و نظام نواحی که مبین کارکرد زمین توسط فعالیت های زمین مانند کشاورزی، جنگلداری، مرتعداری، صنعت و معدن است، توجه دارد. آمایش سرزمین به الگوی توزیع فضایی فعالیت های انسان یعنی مجموعه ویژگی های نظام گره ها، شبکه ها و ناحیه ها می پردازد.
مطالعه ی آمایش سرزمین در ایران در قبل از انقلاب (1354) توسط مهندسین مشاوران ستیزان تهیه شد. در بعد از انقلاب مطالعات طرح پایه سرزمین توسط دفتر برنامه ریزی منطقه ای سازمان برنامه و بودجه انجام گرفت که گزارش آن در سال 1362 در شش جلد منتشر شده است.
از خصوصیات آمایش سرزمین توسط مهندسین مشاوران ستیزان یکجانگری و یکپارچگی در برداشت هاست. همچنین در امایش سرزمین از روش های آینده نگری از حمله روش معروف به سناریو سود جستند. این روش عبارت است از ساختن تصویرهای متفاوت از آینده ی بلندمدت ناحیه که هر تصویری نتیجه ی منطفقی انتخاب های پایه است (زیاری، 1380: 264).
مطالعات طرح پایه ی آمایش سرزمین اسلامی که پس از انقلاب اسلامی توسط دفتر برنامه ریزی منطقه ای سازمان برنامه و بودجه انجام گرفته است؛ مطالعات آمایش سرزمین را در یک دوره ی بلند ممدت ناظر بر مسائل فرهنگی، اقتصادی، اجتماعی، سیاسی و نظامی کشور می داند.
برنامه ریزی توسعه در این مطالعات به شرح زیر بیان شده است:
«برنامه ریزی توسعه، به سازماندهی مطلوب فعالیت های مختلف اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی مورد نیاز توسعه در فضا می پردازد و حاصل این نوع برنامه ریزی، تخصیص بهینه ی منابع بین فعالیت های مختلف، با توجه به قابلیت ملی مناطق در دوره ی زمانی معین است.» (همان: 269)
برنامه ریزی جامع توسعه تلفیقی است از برنامه ریزی توسعه ی اقتصادی و توسعه ی فضایی، در جهت عمران هماهنگ مناطق؛ از طریق تخصیص اقتصادی میان بخش های اقتصادی و تخصیص فضای توسعه بین بخش های مختلف، با رعایت تقدم و تاخر فعالیت ها در طول زمان.
همچنین:
طرح آمایش سرزمین، سیمای مرحله ی آتی توسعه یافتگی را تصور کرده و ابزاری برای تجهیز و سازماندهی آگاهانه فضا در جهت نیل به اهداف توسعه به دست می دهد.
و سرانجام:
طرح پایه ی آمایش سرزمین، طرحی است که در چارچوب هدف ها و سیاست های کلی توسعه، سازماندهی فضای ملی را پایه گذاری می کنند.
از نظر تهیه کنندگان طرح، مطالعات برنامه ریزی آمایش سرزمین جزیی از نظام جامع برنامه ریزی توسعه ی ملی و شامل مراحل زیر است:
مرحله اول: تهیه ی طرح پایه ی آمایش سرزمین که پایه ی اقدامات مربوط به آمایش سرزمین است.
مرحله دوم: تهیه ی طرح های آمایش مناطق که از بررسی نقش و وظیفه ی منطقه در مقیاس ملی به دست می آید و جزییات در سطح منطقه را طرح می کند. این طرح تصویری از توسعه یافتگی در منطقه بلند مدت است.
مرحله سوم: تهیه ی برنامه های توسعه مناطق بر پایه ی طرح های آمایش، حاوی آن دسته از فعالیت هایی که در یک دوره معین برنامه، بر اساس سهم منطقه از سرمایه گذاری های ملی، قابلیت اجرا می یابند. حاصل جمع برنامه های مناطق پس از هماهنگی های لازم می تواند برنامه توسعه ی اقتصادی، اجتماعی کشور قرار گیرد. (مهندسین مشاور کاواب، 1369: 79-77)
موارد ذیل در چارچوب سیاستگذاری در زمینه آمایش سرزمین قابل بررسی و تأمل است:

 

  •  گسترش و تجهیز کریدورهای ارتباطی با عملکرد فراملی و مراکز جمعیتی مستقر برای استفاده از مزیت های موقعیت جغرافیایی و ترانزیتی
  •  پیش بینی مراکز جمعیت برای تقویت نقش منطقه ای کشور در رابطه فراملی و بین المللی
  •  تقویت ظرفیت های تولیدی در صنایع مورد تقاضا در نواحی مناسب بازارهای مصرف
  •  پیش بینی مراکز صنعتی مناسب و مکان یابی آنها
  •  تعیین و آماده سازی مسیرهای انتقال انرژی در ابعاد داخلی و بین المللی
  • تجهیز مراکز جمعیتی و صنعتی، توسعه ظرفیت های زیربنایی با توجه به تفاوت های عمده بین مناطق شمالی و جنوبی و شرقی و غربی کشور به لحاظ زیست محیطی

توزیع مناسب جمعیت و فعالیت ها در پهنه سرزمین و بهره برداری کارآمد، از قابلیت ها و مزیت های کشور سند ملی آمایش سرزمین در کشور است. این امر در سه سطح کلان، بخشی و استانی انجام می گیرد.
در سطح کلان محورهای ذیل مورد توجه می باشند:

  •  چشم انداز توسعه فضایی کشور
    •  تحلیل شرایط منطقه ای و بین المللی
    •  محدودیت ها و مزیت های سرزمین
    • توزیع جمعیت
    • راهبردهای امنیتی و دفاعی
    • پایگاه اطلاعاتی مکانی و جغرافیایی

در سطح بخشی محورهای ذیل موردتوجه قرار می گیرند:

  • سازگاری فرآیند پیشرفت با ویژگی های سرزمین
  • سیاست های منطقه ای و سرزمینی بخش ها

 اولویت ها در توسعه بخش
در سطح استانی نیز محورهای موردتوجه موارد ذیل را شامل می شوند:

  •  بخش های محوری و اولویت دار
  • نقش استان در تقسیم کار ملی
  • سازمان فضایی پیشرفت استان

فرآیند برنامه ریزی صحیح و سلسله مراتبی از سطح آمایش ملی شروع و با تدوین برنامه های میان مدت پیشرفت و برنامه ریزی کلان اقتصادی به سطح برنامه ریزی خرد منتهی می شود. اتکا به این سلسله مراتب نه تنها به اجرایی شدن مطالعات کلان و بلندمدت، کمک شایانی می کند.
بلکه روند پیشرفت کشور را منطقی، هماهنگ و پویا می سازد و عناصر پیشرفت یک کشور همانند اجزای یک سیستم یا اندام های یک بدن دارای عملکردی تخصصی بوده و چارچوب های پیشرفت مناطق واهداف بلندمدت آنها متأثر از اهداف بلند مدت ملی بوده و برنامه ریزی های محلی نیز از چارچوب های پیشرفت منطقه ای پیروی خواهند کرد.
طراحی نظام برنامه ریزی مبتنی بر آمایش سرزمین و ارتقای جایگاه آمایش سرزمین به عنوان بالادست ترین سند پیشرفت بلندمدت کشور است که در راستای کاهش فقر و محرومیت از طریق نهادینه سازی رویکرد آمایشی در بدنه نظام برنامه ریزی (به منظور تنظیم رابطه دیدگاه های درازمدت و میان مدت و تنظیم روابط بین برنامه ریزی بخشی و منطقه ای و تعیین نقش و جایگاه بخش های مختلف و عرصه های مختلف جغرافیایی) در چارچوب مبانی آمایش سرزمین صورت می گیرد. در واقع آمایش و اسناد آن در سطح ملی یک سند بالادست در افق بلندمدت بیست ساله است که اصولاً جهت تحقق اهداف و آرمان های آن باید تمام برنامه ریزی های سطح پایین آن با استناد به این اسناد تهیه شوند و نهایتاً به مرحله اجرا درآیند. براین اساس، مرکز ملی آمایش مدیریت و برنامه ریزی کشور نیز فرصتی است تا در برنامه های پنج ساله توسعه جمهوری اسلامی ایران همچنان درخصوص لزوم اجرای آمایش سرزمین در برنامه ریزی توسعه بلند مدت کشور تأکید نماید.
براین اساس ضروری است: براساس ضوابط آمایش ملی و سیاست های کلان نظام جمهوری اسلامی ایران و سندچشم انداز ، نظریه پایه پیشرفت منطقه ای با حضور سیاستگذاران و برنامه ریزان در تمامی استان های کشور تدوین گردد. مرکز ملی آمایش، به آموزش های مداوم جهت القای تفکر آمایش سرزمین به بدنه کارشناسی مناطق مختلف اقدام نماید.
در مطالعات آمایش سرزمین در مقیاس های مختلف، هماهنگی های لازم با طرح کالبدی ملی به خصوص در بخش منطقه بندی، جهت تطابق مطالعات صورت گیرد. این امر به دلایل زیر ضرورت یافته است:

1. بهره برداری مناسب از امکانات و قابلیت های مناطق
2. ایجادتعادل فضایی در پهنه سرزمین
3. تلفیق ویژگی های فرهنگی مناطق در فرآیند ملی- منطقه ای
4. ایجاد هماهنگی بین بخش های مختلف اقتصادی
5. توجه به مناسبات جهانی و منطقه ای در برنامه ریزی آمایش سرزمین
6. تخصصی کردن و دادن نقش های محوری به مناطق
7. و در نهایت جهت ایجاد زمینه برای رشد و پیشرفت کشور به مفهوم واقعی و استفاده از قابلیت های طبیعی، اجتماعی و اقتصادی در تسریع فرآیند توسعه و هدایت صحیح چارچوب پیشرفت.

از آنجایی که در برنامه ریزی آمایشی، هماهنگی بین رشته ای و یاچند رشته ای مورد نظر است، توجه به روش های تحلیل یکپارچه ضروری است.
ماهیت بین رشته ای و پویای آمایش سرزمین ایجاب می کند که سند نهایی هر ساله به روز شده و دارای انعطاف پذیری لازم با توجه به تحولات باشد.
در همین راستا نیز می توان به دیدگاه رهبر معظم انقلاب تأکید کرد که با توجه به ضرورت تنظیم الگوی پیشرفت کشور براساس الگوی اسلامی ایرانی، جامعه نیازمند یک الگوی صحیح پیشرفت است. این الگوی صحیح پیشرفت می تواند از طریق اجرای صحیح آمایش سرزمین تقویت شده و حاصل آید.
در سند چشم انداز جمهوری اسلامی ایران در افق 1404 هجری شمسی نیز در خصوص آمایش سرزمین مواردی ذکر گردیده است که اهمیت جدی مسیله را نمایان می سازد. پیگیری آمایش سرزمین مبتنی بر اصول ذیل در این سند مطرح شده است. این موارد می توانند به عنوان رسالت آمایشی سرزمین مطرح شوند:

  • ملاحظات امنیتی و دفاعی
  • کارایی و بازدهی اقتصادی
  • وحدت و یکپارچگی سرزمین
  • گسترش عدالت اجتماعی و تعادل های منطقه ای
  • حفاظت محیط زیست و احیای منابع طبیعی
  • حفظ هویت اسلامی – ایرانی و حراست از میراث فرهنگی
  • تسهیل و تنظیم روابط درونی و بیرونی اقتصاد کشور
  • رفع محرومیت ها خصوصاً در مناطق روستایی کشور

و نتیجه نهایی آن که حصول نتایج فوق در اهمیت قایل شدن و سرلوحه قراردادن آمایش سرزمین در تدوین برنامه ریزی پیشرفت کشور است و این امر منجر به تأمین منافع ملی و حفظ امنیت ملی در یک زیرساخت محکم و پایدار خواهد شد.

برچسب:
یک نظر بنویسید