ساختارهای اجرایی کشور و پیش بینی مک لئود سرپرست گروه مشاوران هاروارد در سال 42

جعفر فرجی : پیش از انقلاب و به دلیل ورود نفت نظام سیاسی ،اقتصادی و اداری کشور بیش از پیش تمرکز یافت و مردم سراسر کشور بسرعت با چالش های توسعه نامتوازن مواجه شدند .
این چالش ها که در مقام اندیشه بدلیل عدم وجود اراده و مدلی بومی برای پیشرفت و برآمده از وابستگی به تئوری ها و اندیشه ها و نگاه ها و تجویزات کارشناسان غربی بود در مقام عمل علاوه بر چالش ها و گسست های فرهنگی اجتماعی ، موجب خالی شدن روستاها و افزایش فاصله طبقاتی و افزایش فاصله بین شاخصه های استان های کشور شد.
در کشورهای غربی هر چند بعد از جان مینارد کینز، دخالت دولت در امور اقتصادی پذیرفته شد، ولی غلبه رشدسالاری در دهه ی پنجاه و شصت میلادی مانع از توجه سیاستگذاران به رشد متعادل و متوازن شد.
میل به کسب نرخ های رشد اقتصادی بالا، موجب تمرکز دولت ها بر بخش ها و مناطقی شد که از توان بیشتری برای کسب این نرخ های رشد اقتصادی برخوردار بودند. تعقیب این هدف منجر به پیدایش و غلبه ی دو گرایش عمده در کشورهای در حال توسعه شد که از آنها تحت عنوان بخش گرایی و تمرکزگرایی نام برده می شود. ظهور گرایشات فوق، به خصوص تمرکزگرایی، در کشور نفت خیزی مانند ایران از شدت بیشتری برخوردار بود.
ترکیب تعقیب سیاست رشدسالاری و بی نیازی از مردم، موجب پیدایش اقتصاد متمرکز از یک سو و توجه به برخی از مناطق به عنوان بخش هایی که از پتانسیل بالایی برای تحقق نرخ های رشد بالای اقتصادی برخوردارند زمینه ساز قطبی شدن را در کشور فراهم نمود. به نظر می رسد که قطبی شدن به دو صورت اتفاق افتاد؛ وجه اول قطبی شدن، انتخاب یک منطقه (بخش) به عنوان منطقه ی پیشتاز اقتصاد و صورت دوم آن، از منظر جغرافیایی بود؛ به این معنی که نقاطی از کشور (به دلایل برخورداری های طبیعی و یا نفوذ بیشتری که در دولت، مراکز برنامه ریزی و سیاست گذاری داشتند) به عنوان مناطق برگزیده مورد عنایت خاص قرار گرفتند. (سلیمی فر، 1381،78).
بنابراين بخش گرايي در اين كشورها و از جمله كشور ما، بر برنامه ريزي هاي توسعه سايه افكنده بود و از آنجا كه تصور مي شد بخش صنعت از پتانسيل بيشتري براي توليد ارزش افزوده و رشد اقتصادي برخوردار است،‌اين بخش سهم بيشتري از منابع كشور را به خود اختصاص داده است‌.
بنابراين صنعتي شدن در سرلوحه ي برنامه هاي توسعه ي اقتصادي قرار گرفت و چون صنعت نياز به امكانات زيربنايي،‌ بازار مصرف وسيع و نيروي انساني ماهر دارد،‌ به مناطقي از كشور توجه شد كه به طور نسبي بهره ي بيشتري از پيش نيازهاي صنعت احتياج داشتند و يا در دستگاه هاي برنامه ريزي نفوذ بيشتري داشتند و لذا تمركز صنعتي در كشور ايجاد و گسترش يافت؛‌به همين دليل است كه سر فصل توسعه ي منطقه اي در برنامه هاي عمراني قبل از انقلاب اسلامي مورد توجه جدي قرار نگرفت. در مقابل بخش صنعت از سهم رو به رشدي از اعتبارات برنامه هاي عمراني بود،؛ به طوري كه مطابق گزارش عملكرد برنامه هاي عمراني مختلف سازمان برنامه و بودجه در سال‌ 1342 و بانك مركزي در سال‌ 1346( ص 56 ) سهم اين بخش كه فقط 11.8 درصد اعتبارات برنامه دوم بود،‌ در برنامه سوم به 24 درصد رسيد. سهم صنعت و معدن در هزينه هاي برنامه چهارم به 25 درصد افزايش يافت.
در گزارش مک لئود سرپرست گروه مشاوران هاروارد که از ابتدای شکل گیری سازمان برنامه کشور به عنوان مشاور در این نهاد که مغر متفکر اجرایی کشور است مشغول بودند ، در سال 42 تحت عنوان کتاب “برنامه ریزی در ایران” وضعیت وابستگی دستگاه کارشناسی کشور به تئوری ها و اندیشه ها و نگاه ها غربی چنین بیان شده است :
«در نتیجه وضعیت فوق (بکارگیری شدید نیروهای تحصیلکرده در خارج از کشور در ارکان ساختار اداری و کارشناسی مهم کشور ) در بین کارکنان ایرانی تحصیل کرده در خارج حالتی نزدیک به جنون دوران جوانی ایجاد شده است . این حالت در قالب چرخش های ناگهانی همکاران ایرانی ما در نگرش ها افکار و چشم اندازهای کاری تجسم پیدا می کند یا در این حالت به طور عجیبی ذهنیت های شرقی و غربی را با هم ترکیب می کنند . داوری های ارزشی که در چهارچوب این ترکیب ذهنی انجام می شود ، چه غربی ها و چه ایرانیان غرب نرفته را به تعجب وا می دارد.»
تعمیق گسترده شکاف ها و نابرابری های و نارضایت های اجتماعی و بی خبری نظام متمرکز کشور بگونه ای بود که این گروه ( کارشناسان هاروارد ) در سال 42 وقوع التهابات اجتماعی را در آینده پیش بینی می کند . در این کتاب آمده است :
« بدیهی است کسانی که برای آینده ایران برنامه ریزی می کنند باید شناخت دقیق از ابعاد زندگی روستایی و حتی عشیره ای داشته باشند . چنین شناختی در ایران نادر است و نادرتر از آن علاقه روشنفکر شهری به حصول چنین شناختی است . در چشم بیشتر همکاران ایرانی ما زندگی در بیرون از محدوده تهران معنای خود را از دست می داد.
همین نظرات را شاید بتوان درباره روستائیان محرومی ابراز کرد که به طور سیل آسا در حاشیه مراکز شهری بزرگ به ویژه در خود تهران سکنی می گزینند . در ایران هم اکنون فرایند رشد شهرنشینی جریان دارد که اهمیت اجتماعی روزافزون دارد .
به یقین می توان گفت که اسکان شهری در ایران هر مشخصه ای داشته باشد این مشخصه ها را نمی توان در استخرهای شنای منطقه اعیان نشین قلهک یافت . اگر در عرصه حیات سیاسی ایران آتشی زیر خاکستر وجود داشته باشد این آتش همان محرومان شهری هستند . با وجود این برنامه ریزان ایرانی این محرومان را اصلا نمی شناسد و هیچ گاه نخواهد شناخت .»
هر چند از ابتدای شکل گیری سازمان برنامه و بودجه از پیش از انقلاب تلاش ها برای کاهش عدم تعادل های منطقه ای در مقام برنامه های بالا به پایین و در قالب توزیع مقادیری از درآمدهای نفتی و نه تنظیم بسترها ، سازوکارها ، ساختارها ، نهادهای مشارکت مردم و فعال شدن پتانسیل های بومی ، تحت عناوین برنامه های توسعه اجرا شد اما ساختارهای متمرکز سیاسی اداری اقتصادی کشور و استفاده از نهادها و الگوهای نظام سرمایه داری و گرته برداری صرف از نظریات غربی مرکز – پیرامون ، قطبی شدن اجازه تحقق عدالت و رویکرد منطقه ای را در عمل نمی دادند .
مک لئود در سال 42 تجمع نیروهای موافق با برنامه ریزی جامع و متمرکز را نیز بسیار قدرتمند می داند و علت غلبه نگرش متمرکز بالا به پایین و تلاش برای جا انداختن برنامه ریزی جامع و متمرکز را ناشی از عوامل فشاری در داخل و خارج کشور بیان می کند:
«نگرش ما بهتر از شما کار می کنیم که مسئولان برنامه ریزی مرکزی نسبت به دستگاه های اجرایی داشتند ، سبب تقویت نیروهای با نفوذی می شد که جامعیت برنامه ریزی را امری مطلوب و ضروری می دانست .(برای آنکه نشان دهند ما بهتر از شما می فهمیم بایست بصورت متمرکز برنامه های پیچیده طراحی می شد) این نگرش گاهی در حد جنون خودپرستی اداری آشکار می شد .
عامل فشار دیگر چند سازمان بین المللی بزرگ را که به قول پاگسون «طبل اصل جامعیت برنامه را می کوبند » باید به جمع نیروهای داخلی افزود .
علاقه این سازمان ها به جامعیت برنامه ریزی در سیاست های وام دهی آنها بازتاب می یافت چون این نوع برنامه ریزی به طور معمول دست کم با احساس نیاز به حداکثر کردن احتمال استقراض خارجی انجام می شود . »
و در نهایت تمرکزگرایی در تصمیم گیری و استفاده از منابع بهمراه بی توجهی به رشد متوازن و ابعاد ساختاری و نهادی سیاسی ، اقتصادی ، اجتماعی ، فرهنگی و تقابل رویکردهای اقدامات توسعه ای با هویت دینی و شیعی مردم کار را بدانجا کشید که راهی جز انقلاب پیش پای مردم باقی نماند . مک لئود سال 42 می گوید :
«همکاران ایرانی ما که معرف تحصیلکردگان شهری لاادری بودند و حیات فکری خاورمیانه عمدتا در چهره آن ها تجسم می یابد همواره به ما یادآوری می کردند که «مذهب نقش چندانی در اصلاحات اجتماعی ایران ندارد » کاملا مشخص بود که این ارزیابی غلط است .»
انقلاب اسلامی با شعار عدالت و اقامه آن توسط خود مردم با پی ریزی ساختار مردمسالاری دینی به تاسیس جمهوری اسلامی منجر شد .
در سطح کلان با ابتکار امام خمینی و اندیشمندان بزرگی چون شهید بهشتی و با تاسیس نهادهایی نظیر مجلس خبرگان، شورای نگهبان و جایگاه ولایت فقیه و انتخاب مسئولین اجرایی و نمایندگان و تشکیل شوراهای مختلف استانی و شهری و روستایی جهت مشارکت همگان در امر به معروف و نهی از منکر و تعیین سرنوشت خود و جامعه بسترها و نهادهای بسیار خوبی بودجود آمد که نوید تحولی بزرگ را می داد .
پس از انقلاب اصل 7 قانون اساسی ضمن به رسمیت شناختن تقسیمات کشوری شهرستان و استان از شورای استان و شهرستان با عنوان ارکان تصمیم گیری و اداره کشور نام برده و در اصل 48 و فصل هفتم آن نیز ضمن تاکید بر نقش استان ها و شهرستان ها در پیشبرد سریع برنامه ها و مشارکت مردم ، بر استفاده عادلانه استان ها از درآمدهای ملی و منابع طبیعی و توزیع عادلانه فعالیت های اقتصادی و همچنین نیازها و استعدادهای منطقه ای تاکید نموده است .
شوراهای استانی و شهری و روستایی را به عنوان نهادهای منطقه ای مردمی اداره استان شهر و روستا قرار داده و فعالیت استانداران را تحت نظر شورای استانی تنظیم و شورای عالی استان ها را برای جلوگیری از تبعیض و .. تاسیس نموده است .
پس از ده سال از شروع انقلاب و گذر از دوران دفاع مقدس و با شروع تدوین برنامه های توسعه ، نگاه برآمده از انقلاب در اقامه عدالت و رفع تبعیض و از بین بردن محرومیت ها و توسعه منطقه ای در طول برنامه های پنج ساله توسعه کشور نیز انعکاس یافت .
اهمیت پیشرفت متوازن منطقه ای ، ایجاد بستر و نهادهایی برای مشارکت ، نظارت و امر به معروف و نهی از منکر مردم مناطق و شکوفایی توانمندی ها و استعدادهای مناطق و همچنین افزایش نقش استانداران و مدیران منطقه ای آنچنان مورد توافق کارشناسان بود که در قانون برنامه پنجم توسعه بصورت مجزا و در فصل ششم آن تحت عنوان توسعه منطقه ای بدان پرداخته شده است .
اما در عمل علیرغم همه این جهت گیری های قانونی و سیاستگذاری های کلان ، بسترها ، ساز و کارها و ساختارها و نهادهای لازم برای مشارکت مردم در سطح منطقه و شکوفایی استعدادها و مزیتهای منطقه ای بوجود نیامده و استانداران و فرمانداران به عنوان مدیران راهبردی توسعه و پیشرفت منطقه ای (استان و شهرستان ) و بعنوان نمایندگان عالی دولت و پیگیری کننده سیاست های عمومی دولت در منطقه ، برای راهبری توسعه در استان با چالش های جدی مواجه هستند .
این چالش ها ریشه در ساختارهای اقتصادی سیاسی اداری و محیط ملی داشته و محصول عوامل ساختی و نهادی خارج از منطقه است .
علی رغم آنکه ضرورت بهره گیری از استعدادهای منطقه ای و کاهش شکاف های فضایی در شاخصه های اقتصادی و اجتماعی توسعه و تمرکززدایی و افزایش اختیارات استان ها تقریبا در همه برنامه های عمرانی و توسعه در ایران مورد
توجه قرار گرفته و حجم وسیعی از فصول برنامه های توسعه را به خود اختصاص داده است اما ویژگی های ساختاری سیاسی اقتصادی اداری مسلط بر کشور منجر به عدم کارایی طرح ها و عملیات عمرانی و سیاست های اقتصادی در کاهش شکاف های منطقه ای گردیده و الگویی بسیار ناموزون از توزیع فضایی شاخصه های توسعه به وجود آورده است .
با توجه به گذشت بيش از 6 دهه از عمر برنامه های توسعه در ايران و عليرغم تجربه اي نسبتا طولاني در اين دوران، نگاه بخشي بر نظام برنامه ريزي ايران غالب بوده است تا جایی که کشور ايران دچار عدم تعادل هاي منطقه اي بالايي در جغرافیای خود بویژه در میان بخش شهری و روستایی بوده و عدم توجه لازم سياستگذاران و برنامه ريزان سطح ملي و بخشي به ابعاد فضايي و منطقه اي شده است. اگر چه در برنامه هاي پنج ساله سال های بعد از انقلاب 57 ایران به ادعای مسئولین نگاهي به برنامه هاي توسعه منطقه اي شده است اما اين برنامه ها از تاثیر لازم برخوردار نبوده اند (كلانتري،‌1380).
استقرار نظام اجرایی بخشي سبب رشد و توسعه غير متقارن مناطق در كشور مي باشد. در اين نظام، قدرت تامه در اختيار مسوولين بخشي قرار مي‌گيرد و مسوولين منطقه اي يا وجود ندارند و يا فاقد اختيارات لازم براي اداره و تنظيم برنامه ها و فعاليت هاي منطقه خود مي باشند. تصميمات بخشي خواسته و يا ناخواسته عدم تعادل هاي منطقه اي را به دنبال دارد و بر توسعه ناهمگون مناطق دامن مي زند.
‌برنامه‌ریزی‌ مرکز محور و اجرای‌ طرحهای‌ توسعه‌ای‌ بدون‌ توجه‌ به‌ توانایی‌های‌ نیروی انسانی‌ در مناطق و نهادسازی و ساختارسازیهای لازم برای مشارکت استانداران ، مدیران استانی و مردم مناطق ، در سالیان گذشته با شکست‌ مواجه‌ شده‌ و یا ناکارآمد بوده‌ است‌ به‌ طوری‌ که‌ دست‌ اندرکاران‌ توسعه‌ به‌ این‌ مهم‌ پی‌ برده‌اند که‌ جوامع‌ منطقه ای استانی و محلی‌ در سامان‌ دادن‌ امور خود و استفاده‌ از منابعی‌ که‌ در اختیارشان‌ است، ظرفیت‌ بالایی‌ دارند و استفاده‌ از این‌ سرمایه‌ با ارزش‌ اجتماعی‌ برای‌ پیشرفت‌ و شکوفایی‌ جوامع‌ محلی‌ و کشور بسیار مفید و مؤ‌ثر است.
تفاوت برخورداري و توسعه در قسمت هايي از كشور به حدي است كه در نيم قرن اخير هر ساله تعداد قابل توجهي از روستاهاي كشور از پهنه سرزمين حذف گرديده و بخش هاي قابل توجهي از منابع مالي شامل زيرساخت ها، اراضي كشاورزي، منابع آب و سرمايه هاي انساني بلا استفاده رها شده و جمعيت اين نقاط سربار شهرهاي بزرگ كشور می شوند. اين جريان خاص نقاط روستايي نبوده و در شرايطي كه رشد متوسط جمعيت شهري از 5 درصد عبور كرده بود بسياري از شهرها انتقال دهنده مهاجرو داراي رشد منفي جمعيت بوده اند كه دورنماي مطلوبي را ارايه نمي كند (طرح مطالعاتي شناسايي مناطق محروم، 85-86: 17-19).
از سوی دیگر حجم کلانشهر تهران و جمعیت آن از اوایل دهه 70 همواره رو به رشد بوده و رشد جمعیتی و وسعت آن حتی بیشتر از سایر شهرها و کلانشهرهای کشور بوده است.
سهم بسیار بالای بودجه ملی و گردش مالی کشور در پایتخت تمرکز یافته و علیرغم اینکه همه دولت ها در شعارهای خود و در برنامه های توسعه نسبت به تمرکز زدایی تاکید داشتند ولی در عمل عکس این موضوع اتفاق افتاده است.
امروزه مردم مناطق و اکثریت استانداران با اجرایی شدن ششمین برنامه توسعه کشور و حصول دستاوردهایی بسیار ارزشمند در حوزه تامین زیرساخت ها و خدمات زیربنایی در شهرها و روستاها و با وجود منابع سرشار طبیعی ، فیزیکی و انسانی ، با رشدی اندک و نامتوازن در توسعه استان خویش و فقدان نهادها وساختارهایی برای مشارکت مردم و مدیران مناطق در پیشرفت و آبادانی استان مواجه هستند .
ادامه دارد ….