جعفر فرجی
دانشجوی دکتری مدیریت راهبردی
جعفر فرجی
دانشجوی دکتری مدیریت راهبردی

مطالب بلاگ

ساختار اداری جمهوری اسلامی از منظر مدیریت منطقه ای

ساختار اداری جمهوری اسلامی از منظر مدیریت منطقه ای

نظام اداری ماشین اجرایی حکومت به حساب می‌آید که مرتبط با سه قوه است و به عنوان بستر هدایت و تنظیم کننده سایر نظامات در فرآیند توسعه است .

بهترین سیاست ها و برنامه ها و تصمیمات در فرآیند اجرایی شدن در ساختار اداری معیوب و بوروکرات و فاقد کارایی تبدیل به بدترین نتایج خواهد شد .

گزارش مطالعات آمایش سرزمین در برنامه سوم توسعه وضعیت نابسامان سازمان فضایی و عدم توازن منطقه ای را ناشی از عوامل اداری دانسته از سه عنوان فقدان تفکر منسجم فقدان طرح و برنامه منسجم و نیز فقدان نهاده های معین برای مدیریت سرزمین در کشورمان به عنوان عوامل اصلی این وضعیت نابسامان نام می برد .

شورای عالی اداری به استناد بند 4-3- از نظام اداری و اجرایی پیوست قانون برنامه اول به منظور اصلاح نظام اداری در ابعاد تشکیلات و سازماندهی مدیریت و نیروی انسانی قوانین و مقررات و روش ها و نظام ها تشکیل شد و در برنامه دوم و سایر برنامه های توسعه ، وظایفی مستمر به آن داده شده است .

در اصل سوم قانون اساسی  بر ایجاد نظام اداری صحیح و حذف تشکیلات غیرضروری تاکید شده است و در  برنامه های توسعه کشور نیز بصورت مستمر به اصلاح ساختار اداری کشور در فصول مختلف پرداخته شده است .

برنامه سوم توسعه فصل اول خود را تحت عنوان اصلاح ساختار اداری و مدیریت به این موضوع مهم اختصاص داده است و در ماده 1 خود آورده که به منظور تصحيح، بهسازي و اصلاح نظام اداري در ابعاد تشکيلات، سازماندهي و ساختار ادارة امور کشور، کاهش تصدي هاي دولت، سيستم ها و روش ها، مديريت منابع انساني، مقررات (آئين نامه ها و دستورالعمل ها) و افزايش بهره وري دستگاه هاي اجرائي، شوراي عالي اداري با ترکيب، صلاحيت ها، وظايف و اختيارات مقرر تشکيل گردد.

«تفکيک وظايف اجرائي از حوزه هاي ستادي  وزارتخانه ها و محدود نمودن فعاليت حوزه هاي ستادي به اعمال حاکميت و امور راهبردي(سياستگذاري، برنامه ريزی و نظارت) و انتقال وظايف اجرائي به واحدهاي استاني و شهرستاني» و همچنین«اختیار تصميم گيري در  مورد ادغام واحدهاي استاني و شهرستاني وابسته به هر يک از وزارتخانه ها در واحد سازماني» را به این شورا سپرده است .

ماده 139 برنامه چهارم نیز به منظور اصلاح ساختار و تشكيلات دستگاه‌هاي اجرايي مقرر نموده :« ادغام كليه واحدهاي سازماني هر وزارتخانه (به استثناي شركت هاي دولتي) در سطح استان، شهرستان، بخش و … در يك واحد سازماني، به طوري كه واحدهاي مربوطه در مركز عهده‌دار راهبري و انجام امور ستادي آنها باشند. سطح سازماني واحدهاي موضوع اين بند و موارد استثنا، با پيشنهاد سازمان مديريت و برنامه‌ريزي كشور به تصويب شوراي عالي اداري مي‌رسد. تغيير يا ادغام واحدهاي استاني كه به موجب قانون ايجاد شده‌اند با تصويب مجلس شوراي اسلامي خواهد بود.»

فصل چهارم برنامه پنجم نیز تحت عنوان نظام اداري و مديريت به بحث اصلاح ساختار اداری پرداخته است . این برنامه ضمن تاکید ویژه بر فناوری اطلاعات در اصلاح ساختار اداری  و يكپارچه‌سازي، ساماندهي و رفع موازي‌كاري در نظام آماري كشور ، همانند برنامه های قبلی بصورت متمرکز احکامی را در حوزه منابع انسانی ، قراردادها ، نظام پرداخت و … صادر نموده است . مثلا ادغام واحدهای استانی و شهرستانی وابسته به وزارتخانه ها در یک واحد سازمانی از برنامه اول تاکنون بصورت مستمر تکرار شده است .

روح قوانین تدوین شده بر اساس اصول زیر شکل گرفته است :

– رعايت اصل عدم تمرکز در توزيع وظايف ملی و استانی و محدود نمودن وظايف و مأموريت های واحدهای ملی و ستادی به جنبه های  اعمال حاکميت، سياستگذاری، برنامه ريزی کلان و هدايت و نظارت و واگذاری امور اجرائی به واحدهای استانی.

– عدم گسترش تشکيلات دولت با تأکيد بر کوچک سازی دولت از سطوح پايين هرم تشکيلات از طريق تجميع کليه فعاليت های مربوط به  يک وزارتخانه (به جز شرکت های مستقل) در سازمان استانی واحد.

– اصلاح تشکیلات اداری با جهت گیری حذف وظایف موازی و سازمان های مشابه و تقویت واحدهای استانی

– تمرکززدایی از نظام اجرایی و برنامه ریزی و حذف بوروکراسی اداری و ساده سازی امور با گرایش به واگذاری امور به استان ها و تقسیم بندی وظایف دولت به سطوح ملی و استانی

اما سئوال اساسی این است  که آیا ساختار اداری ما غیرمتمرکز شده است ؟ آیا تفویض اختیارهای لازم به استان ها صورت گرفته است ؟ آیا واحدهای استانی وزارتخانه ها در سطح استان تحت یک مدیریت قرار گرفتند ؟ آیا بهره وری کارمندان دولتی افزایش یافته است ؟ آیا اصلاح و تحول اداری که از سال 1340 مطرح است طبق شاخصه ها رو به بهبود است ؟

امروز نظام اداری به پدیده قدرتمندی در برابر خود ما تبدیل شده است . نظامی که که باید در خدمت جامعه باشد جامعه را به تسلیم خود واداشته و خادم و مخدوم جای خود را عوض کرده اند . دولت به نمایندگی از جامعه نه تنها از ساختار اداری انتظار بهره وری و کارآیی ندارد بلکه همواره مراقب اوست تا مبادا برایش دردسرساز نشود .برای اینکه این دیو خفته بیدار نشود صندوق خزانه را برداشته در پی اش روان شده ایم تا هزینه های گزافش را بپردازیم  زیرا می دانیم خشمگین شدنش خسارات فراوانی به بار خواهد آورد .

سئوال اساسی این است که چرا در زمینه تحول اداری موفقیتی کسب نکرده ایم ؟

بایست باور کنیم تا وقتی دولت مرکزی درآمد نفت را در جیب خود دارد بدون احتیاج به بهره وری و کارایی ساختار اداری روز به روز علی رغم همه برنامه های توسعه متمرکز تر خواهد شد روز به روز بزرگتر خواهد شد و روز به روز تنبل تر .

بایست به طور جدی به مولفه های اساسی تمرکز زدایی و بهره وری ساختار اداری توجه نمود .

 

 ساختار منابع انسانی

رشد و پیشرفت هر کشور یا از طریق منابع است یا از طریق بهره وری . یکی از مهمترین فاکتورهای بهره وری ، بهره وری نیروی انسانی و بویژه کارمندان دولتی است . امروز  کشور ترکیه دارای سطح بهره وری نیروی کار تقریبا دو برابر ایران است .

در حالی که آمارهای غیر رسمی میزان کار مفید کارمندان دولتی کشورمان را چند ده دقیقه در هفته می دانند و آمار درستی در این زمینه وجود ندارد اما بنظر می رسد این بهره وری پایین کارمندان دولتی ناشی از عوامل ساختاری در سیستم اداری باشد . یعنی وقتی بدلیل مقررات متناقض اداری و فرآیندهای ناکارآمد اداری بر طبق گزارش مجمع جهانی اقتصاد میزان اخذ مجوز در کشورمان نزدیک به یک سال طول می کشد بایست پرسید چه میزان از این تفاوت خروجی که در یک کشور دیگر تنها 3 روز طول می کشد ناشی از کم کاری منابع انسانی است ؟

بنظر می رسد در اکثر موارد حجم کار نیروی انسانی زیاد است ولی در فرایندهایی که بهره وری اش بسیار پایین و نتایج آن اختلاف فراوان با حجم فعالیت ها دارد .

علاوه بر این مطالب در ساختار اداری کشور مشکلاتی ریشه دوانیده که مزید بر علت شده اند .

ساختار منابع انسانی از مولفه های اساسی و تعیین کننده تقویت و یا تضعیف مدیریت منطقه ای است که می تواند نقش عمده ای در توازن یا عدم توازن منطقه ای داشته باشد .

چرخه شکل گرفته کنونی در فرار مغزهای مناطق و استان های کشور به سمت تهران و خالی شدن استان ها و شهرستان ها از نیروهای با کیفیت و سرمایه انسانی موجود در استان ها ،  حجیم شدن کارمندان مستقر در تهران و افزایش مداوم کارمندان و اندازه دولت و در نهایت بهره وری پایین منابع انسانی از منظر منطقه ای دارای دلایل ساختاری می باشد .

ساختار منابع انسانی کنونی بصورت کاملا متمرکز سازمان یافته است . نظام گزینش و استخدام ، نظام ارزیابی ، نظام پرداخت و جبران خدمات نیروی انسانی تحت قوانین یکسان و بصورت متمرکز سامان یافته است .

امروز حدود 22 درصد کارمندان دولتی در سطح تهران 9/8 درصد در استان خراسان 9/6 درصد در استان مازندران و 8/6 درصد در استان اصفهان اشتغال دارند . رشد نیروی انسانی پس از انقلاب  معادل 109 درصد بوده است .

 گزینش و استخدام

در حالی که در ساختارهای غیر متمرکز دولت های استاني قادر به انتصاب و یا تغییر کارکنان خود به صورت مستقل از کنترل اداري دولت مرکزی هستند و خود تصمیم می گیرند در بخش های مختلف صنعت ، کشاورزی و .. چه تعداد نیرو با چه کیفیتی احتیاج دارند ، در کشورمان تمامی این تصمیمات بصورت متمرکز اخذ می گردد و نظرات استان جنبه مشورتی دارد . دولت مرکزی است که در نهایت تعیین می کند چه تعداد کارمند در چه بخشی در چه استانی مورد نیاز است و در اغلب این موارد نگاه های بخشی ادارات و وزارتخانه ها بر نگاه منطقه ای و اولویت ها و مزیت های منطقه ای غلبه دارد.

امروز تفکر حاکم بر جهان در ارتباط بابه کارگیری نیروی انسانی از حالت ثابت به موقت تغییر یافته که یکی از دلایل آن رشد نظام های تامین اجتماعی است . ولی درکشور ما به رغم گسترش نظام تامین اجتماعی همچنان از روش استخدام سنتی یعنی رسمی دائمی حمایت و پشتیبانی می شود .

در قوانین اداری کشور کارمندان رسمی از آنچنان حاشیه امنیتی برخوردار هستند که در صورت انجام کار به سیستم لطف نموده اند . استخدام رسمی حقی مادم العمر است و کارمندانی که از شغل پایدار استفاده می کنند اسیر سکون و جمود می شوند و به رفتارهای قالبی و کلیشه ای گرفتار می آیند و غیر قابل انعطاف می شوند . این موارد علی رغم تاکید در برنامه های مختلف ریشه بیش از 50 ساله دارد . در گزارش گروه کارشناسان هاروارد مک لئود که در قالب کتاب برنامه ریزی در ایران منتشر شده در سال 42 در این زمینه آمده است :

“دیوان سالاران ایرانی معمولا فقط شغل را تصاحب نمی کنند بلکه در واقع آن شغل را مالک می شوند . این مالکیت معرف دارایی است که وی بدون زحمت چندانی آن را حفظ می کند . اگر به این مایملک کوچکترین تعرضی شود با قاطعیت تمام هدف مقابله قرار خواهد گرفت .

تقریبا هر عمل اداری مثبت نشانه تضعیف این حقوق مالکیت قلمداد خواهد شد و پیش بینی تبعات نهایی آن نیز تقریبا غیر ممکن است . ارتقای یک فرد (یا ارتقا حقوق مالکیت وی ) عملا تنزل حقوق ( یا آسیب رسیدن به حقوق ) همکاران وی تلقی می شود .

تنبیهات اداری ، امور ساده ای چون کنترل حضور و غیاب تعرض به قلمروی شخصی صاحب شغل قلمداد می شود و باعث رنجش خاطر وی و هر کسی می شود که همچون صاحب شغل به اهمیت این حقوق مالکیت اعتقاد دارند . حتی درخواست نوع خاصی از کار ممکن است به منزله تعرض ناروا به حریم شخصی و مجاز صاحب شغل تلقی شود.

به عنوان مثال یکی از کارکنان مدیریت امور اقتصادی به مدت دو سال بیشتر روز را به ترجمه داستان های فرانسوی و تدریس ادبیات در دانشگاه تهران گذراند . طی این مدت ضمن آنکه وی را نتوانستند به سمت کار برنامه ریزی سوق دهند بلکه معلوم شد که قدرت و نفوذ این شخص به تناسب بی توجهی اش به وظایف اداری افزایش یافته است .

«بررسی قانون کار کشور نشان می دهد که در این قانون دیدگاه فوق نسبت به شغل “مایملکی که کاملا حرمت دارد” وجود دارد.»

در نظام نیروی انسانی ما تا نیرو استخدام نشده به شدت تلاش می کند اما با تبدیل وضعیت گویی در حاشیه امنیت قرار می گیرد و بهره وری اش کاهش می یابد . در واقع نظام جذب و استخدام فعلی موجب رکود و کاهش انگیزه در نظام اداری شده است .

کارمندان سربار دولت که از همه مزایا استفاده می کنند ولی کار نمی کنند گویی در باشگاهی عضو شده اند که اولا هیچ فعالیتی در آن باشگاه نمی کنند و ثانیا مزایا دارد ولی حق عضویت که نمی دهند هیچ ، خزانه را خالی می کنند و منشا اخبار جعلی و شایعات و .. در ساختار اداری هستند و  همه کارها به دوش اقلیتی است که رابطه استخدامیشان با دولت ضعیف است .

در شاخص شیوه های استخدام و اخراج که یکی دیگر از شاخصه های رقابت پذیری است کشورمان رتبه 109 دنیا را در سال 2013 کسب نموده است . البته این شاخص بیشتر قوانین مرتبط با نیروی کار در فضای بخش خصوصی را اندازه می گیرد اما نمایی از وضعیت متاثر از نظام متمرکز و قوانین مرتبط با نیروی انسانی را به ما نشان می دهد .

 

 نظام ارزیابی و پرداخت

دولت مرکزی بدلیل آنکه خود بصورت متمرکز باید تامین مالی حقوق و مزایای کارمندان استان ها را انجام بدهد ، هم در نوع قراردادهای کارمندان با دولت محدودیت قائل شده است و هم در نظام پرداخت بصورت جامع و یکپارچه تحت قانون خدمات کشوری عمل نموده است .

علاوه بر قوانین غیرکارآمد نظام پرداخت ، عدم امکان پرداخت کافی به کارمندان  بدلیل کثرت کارکنان و محدودیت منابع مالی با کاهش انگیزه و کاهش بهره وری در ساختار اداری مواجه هستیم .

اتصال میزان پرداخت حقوق و مزایا به درآمدهای ناشی از فروش نفت و پرداخت غیرکافی و ناهماهنگ با افزایش نرخ تورم هر سال ، قدرت خرید کارمندان را کاهش داده است و بخشی از مزایای غیر مستمر چون حق جذب فوق العاده های خاص اضافه کار ثابت (بدون حضور ) ماموریت و .. را جزیی از حقوق مستمر (ثابت)کارکنان قرار داد.

عدم توجه کافی به ارزیابی عملکرد و پرداخت اضافی بر این اساس ، مزایایی را که عامل بهره وری و تفاوت ما بین کارمندان شایسته با کارمندانی که کار نمی کنند می شد را به عنوان جزیی از حقوق آنان قرار داده است که این امر شالوده نظام پرداخت را از هم گسیخت.

امروز کوچکترین تغییر در اضافه کار نفراتی که کار نمی کنند تبدیل به معضلات حاشیه ای سنگین در ساختار اداری خواهد شد.

در شاخص ارتباط پرداخت با بهره وری که یکی از شاخصه های رقابت پذیری جهانی است کشورمان رتبه 130 دنیا  و در شاخص انعطاف در تعیین دستمزد رتبه 138 دنیا و میزان آموزش کارکنان رتبه 141 را در سال 2013 کسب نموده است .

نظام پرداخت متمرکز کنونی مدرک گراست و به عواملی چون تجربه تخصص شایستگی و لیاقت اعتنای چندانی ندارد و عدم طراحی سیستم جبران خدمت نیروهای متخصص و کارآمد و همانندی آنان با سایر نیروهای عادی و غیرمتخصص و نگاه معیشتی و حمایتی به تمام نیروها بویژه در سطح استانی سبب کاهش بهره وری نیروی کار شده است .

این معضل در سطح استانی بیش از پیش خود را نشان می دهد . همانطور که در جدول مشاهده می شود میانگین حقوق و مزایای کارمندان استانی به کارمندان ملی 46 درصد می باشد . یعنی علاوه بر محرومیت و سختی های کار در استان ها مجموعه کارمندان استانی بصورت میانگین 46 درصد کارمندان ملی حقوق و مزایا دریافت می نمایند .

چنین ساختاری از نظام پرداخت چیزی جز خروج نیروهای کارآمد در سطح استان بوجود نمی آورد و بیشتر وقت مدیران استانی و کارمندان به خود مسائل وضعیت کارمندان و سیستم اداری می گذرد .

جدول مقایسه میانگین حقوق و مزایای کارمندان رسمی و پیمانی دستگاه اجرایی در سال های 86 و 87 : گزارش معاونت نظارت راهبردی ریاست جمهوری

ردیف نام دستگاه تعداد کارکنان رسمی و پیمانی متوسط حقوق و مزایا سال86 متوسط حقوق و مزایا سال87 تفاوت متوسط حقوق سال 86 با 87
1 دانشگاه و موسسات آموزش عالی(وزارت علوم) 32109 9327120 11540920 2213800
2 موسسات پژوهشی 2131 8443450 10053959 1610509
3 بخش بهداشت و درمان دانشگاه های علوم پزشکی 180790 4896723 5430522 533799
4 بخش آموزش دانشگاه های علوم پزشکی 19333 10971333 12566967 1595634
5 وزارت آموزش پرورش 932018 4817077 5744060 872983
6 سایر دستگاه های ملی 64015 4952225 6057365 1105140
7 دستگاه های استانی 167246 4397467 4959727 562260
8 درصد نسبت استانی به ملی 12% از کل کارمندان 64%  میانگین 61% میانگین 46% میانگین
9 مجموع / میانگین 1,397,634 6,837,056 8,050,503 1,213,446

 

در نهایت می توان گفت که خرده نظام های تشویقی به صورت مجزا نمی  تواند چندان کارساز باشد و کمکی به مدیریت استانی بکند . بایستی کلیه نظام های مدیریتی پرداخت ها پاداش ها تشویق ها و تنبیه ها در یک ساختار منسجم و هم افزا گرد هم بیایند و در خدمت خلق بهره وری ساختار اداری باشند .

دولت مرکزی که درگیر حجم انبوه کارمندان شده و همه چیز را بصورت متمرکز بر عهده گرفته فرصت و توان بهره گرفتن از توان آنان نخواهد بود .

تا وقتی چنین ساختاری وجود دارد و استان ها در قبال تامین مالی افزایش نیرو و بهره وری آنان مسئولیت پذیر نشوند ادارات از انبوهی از کارمندان بدون کار مملو خواهد بود .

 

 تشکیلات و وظایف استانداران

اگر به طور انتزاعی به شرح وظایف استانداران توجه کنیم چنین به نظر می رسد که با یک حاکم منطقه ای سر و کار داریم که به جز اختیار مالی همه اختیارات دیگر را دارد زیرا در شرح وظایف هیچ اشاره ای به منابع تامین اعتبار برای انجام این فعالیت نشده است .

اولین شرح حیطه اختیارات و وظایف استانداران و فرمانداران توسط شورای انقلاب در جلسه  مورخ 29/3/59 در 6 ماده تصویب شد . طبق ماده 15 قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری مصوب تیرماه 1362 مجلس شورای اسلامی حدود وظایف و اختیارات مسئولان واحدهای تقسیمات کشوری از جمله استانداران بایستی به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد .

در برنامه چهارم توسعه کشور نیز دولت مکلف شده که با ارائه طرح جامع تقسيمات كشوري با جهت‌گيري عدم تمركز و تفويض اختيار به مديران محلي و تقويت نقش استانداران به عنوان نمايندگان عالي دولت لایحه ای تهيه و جهت تصويب به مجلس شوراي اسلامي تقديم نمايد که این تکلیف مهم و اساسی با گذشت بیش از 30 سال همچنان به اجرا در نیامده است .

اصولا تعیین اختیارات قانونی استانداران شان قانونگذار است و نمی توان با تصویب شورای عالی اداری حیطه وظایف استانداران را تعیین نمود . زیرا موارد متعددی از این اختیارات دخالت در وظایف نهادهای ناشی از قانون اساسی نظیر دستگاه قضایی و نهادهای ملی و حاکمیتی است .

این در حالیست که بالاترین سند حقوقی تعیین تکلیف وظایف و اختیارات استانداران و فرمانداران پس از سال ها خلا عدم تناسب مسئولیت های میدانی با آنچه در دستورالعمل ها آمده بود ، در هشتادمين جلسه شوراي عالي اداري مورخ  28/7/1377 مورد تصویب قرار گرفت .

این تصویب در مقام عمل در چندین مورد ، مورد نقض دستگاه های نظارتی قرار گرفته و در یک نمونه از این مطلب رای شماره 229 هیات عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص ابطال دستور وزیر کشور و استانداران که بر اساس مصوبات شورای عالی اداری به اعلام غیرقانونی بودن دفاتر نظارتی شورای نگهبان اقدام کرده بودند ، می باشد .

تصویب اختیارات و وظایف استانداران در چنین سطحی از پایگاه حقوقی(شواری عالی اداری ) ، جدای از محتوای ضعیف وظایف احصا شده و عدم ذکر دقیق اختیارات و بسنده کردن به مسئولیت ها فارغ از اختیارات ، بیش از همه جایگاه حقوقی استانداران را قابل خدشه نموده است . هنگامی که این وظایف با قوانین عادی دستگاه ها و ادارات که مورد تصویب مجلس قرار گرفته اند ، در تعارض قرار می گیرد به راحتی به دلیل رجحان قوانین مجلس بر آئیین نامه ها و دستورالعملهای دولت ، از استانداران و فرمانداران مقاماتی با جایگاه سست حقوقی و قابل خدشه و مسئولینی کلیشه ای تبدیل می نماید .

جدول  بررسی اهمیت و حوزه های مرتبط وظایف مصوب استانداران و فرمانداران در شورای عالی اداری

  وظایف حوزه تخصصی درجه اهمیت از حیث ذکر در وظایف اصلی لوازم و اختیارات وجود دارد
1 استاندار مسئول برقراري و حفظ نظم و امنيت استان است. وظايف امنيتي استانداران را شوراي امنيت كشور تعيين مي نمايد امنیتی زیاد دستورالعمل شورای امنیت ابلاغ شده است
2 هدايت و تشكيل مرتب جلسات شوراي تأمين استان و نظارت برحسن اجراي مصوبات آن امنیتی زیاد در مورد مصوبات و تبعیت دستگاه قضایی ابهام وجود دارد
3 پيش بيني و پيشگيري معضلات امنيتي استان ، تعيين و تدوين اولويت ها و سياست هاي امنيتي و تعيين حدود و وظايف و اختيارات امنيتي كليه دستگاه هاي اجرايي استان در چهارچوب وظايف قانوني آنها امنیتی زیاد دستگاه های انتظامی و امنیتی و اطلاعاتی مستقل عمل می کنند / الزامی برای در اختیار دادن اطلاعات و تبعیت وجود ندارد
4 فراهم آوردن موجبات اجراي طرح ها و سياست هاي عام امنيتي و انتظامي ، مصوبات مراجع قانوني ، دستورالعمل ها و ابلاغيه هاي امنيتي امنیتی زیاد شورای تامین علی رغم خلا های قانونی کارکرد خوبی دراد
5 تأييد تشكيل موقت يا دائم و يا انحلال رده هاي انتظامي در سطح استان در چهارچوب قوانين و دستورالعمل هاي مربوطه انتظامی امنیتی زیاد اختیارات بصورت متمرکز در دستگاه انتظامی کل کشور است و در حد تایید اعلام شده است
6 نظارت بر حسن اجراي قوانين و مقررات راهنمايي و رانندگي ، گذرنامه و وظيفه عمومي انتظامی کم ایزار نظارتی اعلام نشده است
7 پيشگيري و مقابله با مشكلات مرزي و نظارت و مراقبت از مرزهاي ابي و خاكي استان و برنامه ريزي بمنظور جلوگيري از هرگونه تردد و نقل و انتقالات غيرمجاز در چهارچوب سياست ها و خط مشي هاي مصوب انتظامی امنیتی زیاد از وظایف دستگاه امنیتی و انتظامی در قالب شورای تامین می تواند پیگیری شود
8 بررسي و تعيين مناطق ممنوع و محدود براي اسكان و تردد و تعيين گذرهاي مرزي مجاز انتظامی امنیتی کم در قالب شورای تامین قابل تحقق است
9 بررسي و ارائه پيشنهاد ايجاد مرزهاي رسمي(زميني ، هوايي ، دريايي) استان به وزارت كشور انتظامی امنیتی متوسط در حد ارائه پیشنهاد
10 بررسي زمينه هاي مشترك همكاري با استان هاي كشورهاي همجوار و انعقاد يادداشت تفاهم همكاري محلي در چهارچوب سياست ها و خط مشي هاي كلي نظام بین الملل  امنیتی متوسط اختیار رسمی وجود ندارد
11 برنامه ريزي ، هدايت و ايجاد هماهنگي هاي لازم در خصوص مبارزه با مواد مخدر قاچاق سلاح مواد منفجره ،كالا و ارز امنیتی انتظامی زیاد در قالب شورای تامین قابل تحقق است
12 نظارت برحسن اجراي قوانين و مقررات مربوط به تردد ، اقامت ، تابعيت استملاك و ساير امور مربوطه به اتباع و نمايندگي هاي خارجي ، پناهندگان ، مهاجرين و آوارگان انتظامی امنیتی متوسط در قالب شورای تامین قابل تحقق است
13 فراهم آوردن تشكيل موجبات و تقويت شوراهاي اسلامي بمنظور جلب مشاركت همه جانبه مردم استان در امور مشاركت پذير و سازماندهي مطلوب آن و اعمال نظارت بر شوراهاي فوق در چهارچوب قوانين و مقررات مربوطه نظارت محلی زیاد اختیارات در قالب کمیته انطباق و تصویب مصوبات شورا و تایید انتخاب و عزل شهرداران تعیین شده است
14 تشكيل و هدايت شوراهايي كه مسئوليت آنها بر عهده استاندار مي باشد و در هيئت تصميمات متخذه شوراهاي مذكور طبق قوانين و مقررات مربوطه عام زیاد مصوبات شوراهای مذکور فاقد پشتوانه حقوقی الزام آور برای دستگاه ها است
15 در غياب شوراي اسلامي شهر (بجز شهر تهران) استاندار جانشين شوراي اسلامي شهر خواهد بود. در اين حالت كليه وظايف شوراهاي اسلامي شهرهاي تابعه استان به غير از وظيفه مربوطه به تصويب برقراري يا لغو عوارض شهر و همچنين تغيير نوع و ميزان آن برعهده استاندار مي باشد شرایط خاص محلی زیاد اختیارات شفاف اعلام شده  است
16 ايجاد زمينه هاي لازم براي تأسيس و توسعه مجامع و تشكل هاي گوناگون فرهنگي ، اجتماعي ، سياسي و تخصصي و نظارت برفعاليت هاي آنها بمنظور گسترش مشاركت هاي مردمي در همه زمينه ها و نهادينه شدن آزادي هاي سياسي و اجتماعي اجتماعی فرهنگی زیاد اختیارات به استان داده شده است
17 نظارت بر همه پرسي و كليه انتخاباتي كه بموجب قانون برگزار مي گردد سیاسی زیاد اختیارات داده شده است
18 انجام مطالعات و اقدامات اجرايي تقسيمات كشوري سیاسی زیاد اختیارات داده شده است
19 نظارت بر حسن جريان امور مربوط به ثبت احوال اجتماعی کم ابزار نظارت اعلام نشده است
20 ايجاد زمينه مناسب جهت رشد و ارتقاء فرهنگي ، سياسي ، اقتصادي و اجتماعي بانوان و ايجاد هماهنگي بين دستگاه هاي ذيربط و نظارت بر فعاليت آنها اجتماعی فرهنگی متوسط اختیارات و وظایف شفاف نیست
21 فراهم آوردن زمينه هاي مناسب براي رشد و پيشرفت و گسترش آموزش و پرورش، ورزش همگاني، بهداشت عمومي، آموزش عالي و تحقيقات اجتماعی فرهنگی زیاد دستگاه های مربوطه تابع سیاست های ملی هستند
22 حفظ و حراست از ارزش هاي نظام مقدس جمهوري اسلامي و گسترش فرهنگ اصيل اسلامي فرهنگی زیاد اختیارات و وظایف شفاف نیست
23 هدايت و هماهنگي اقدامات مربوط به پيشگيري و جلوگيري از منكرات و مفاسد اجتماعي اجتماعی زیاد اختیارات و وظایف شفاف نیست
24 فراهم آوردن زمينه هاي عدالت اجتمايي و فقر زدايي اقتصادی زیاد اختیارات و وظایف شفاف نیست
25 اتخاذ تدابير و اعمال هماهنگي لازم به منظور پيشگيري، كنترل و مهار بحران هاي ناشي از حوادث و بلاياي طبيعي از قبيل سيل، زلزله و.. . بحران زیاد در قالب ستاد حوادث اختیارات اعلام شده است
26 نظارت بر امور ايثارگران و خانواده هاي معظم شهداء ایثارگران زیاد اختیارات و وظایف شفاف نیست
27 هماهنگي و نظارت بر مسائل رفاهي كاركنان دولت و هماهنگ نمودن امور رفاهي آنان پرسنلی زیاد فاقد اختیار هماهنگی و نظارتی لازم بوده و موضوع بصورت متمرکز و بخشی میباشد
28 مطالعه و بررسي امور اداري و استخدامي در استان و ارائه پيشنهادات لازم به سازمان امور اداري و استخدامي كشور و ساير مراجع ذيصلاح منابع انسانی زیاد در حد ارائه پیشنهاد
29 نظارت بر حسن اجراء قوانين و مقررات عام زیاد اختیارات و وظایف شفاف نیست
30 نظارت و بازرسي از كليه ارگان هاي موضوع ماده يك اين مصوبه به جز مواردي كه به حكم قانون مستثني شده باشد و همچنين مراقبت در رفتار و اعمال كليه كاركنان ارگان هاي مذكور اداری زیاد اختیارات فاقد اثربخشی لازم می باشد
31 ارزشيابي عملكرد مديران بر اساس مصوبات و دستورالعمل هاي مراجع ذيصلاح اداری زیاد اختیارات فاقد اثربخشی لازم می باشد
32 فراهم آوردن زمينه همكاري و ايجاد هماهنگي بين فعاليت هاي دستگاه هاي دولتي، سازمان هاي محلي، نهادهاي انقلاب اسلامي، شوراهاي محلي در چهارچوب قوانين و مقررات مربوطه هماهنگی زیاد اختیارات فاقد اثربخشی لازم می باشد
33 نظارت و مراقبت در اجراي برنامه هاي عمراني ( ملي ، استاني ) و در صورت لزوم دادن تذكر به مسئولين اجرائي و يا اعلام مراتب به سازمان و وزارتخانه مربوطه در جهت رفع نواقص احتمالي عمرانی خیلی زیاد در حد تذکر و اعلام مراتب
34 نظارت بر حفظ و حراست از منابع طبيعي و محيط زيست و استفاده بهينه از منابع و امكانات بالقوه و موجود استان اقتصادی زیاد  
35 شناسايي استعدادهاي منطقه اي و تعيين نيازمندي هاي استان و تصميم گيري ، هماهنگي و هدايت برنامه ريزي و بودجه ريزي استان با تأكيد بر اولويت هاي توسعه منطقه اي در چهارچوب سياست ها و راهبردهاي توسعه ملي اقتصادی خیلی زیاد اختیارات و بودجه استانی فاقد اثربخشی لازم می باشد
36 تلاش در جهت كسب منابع درآمدي مقرر در قوانين مربوطه در محدوده استان و همكاري با دستگاه هاي ملي ذيربط در اين خصوص اقتصادی خیلی زیاد اختیارات فاقد اثربخشی لازم می باشد
37 هدايت و هماهنگي فعاليت بانك ها و تعيين اولويت ها در اعطاي تسهيلات تكليفي بانكي در چهارچوب سياست ها و برنامه هاي توسعه اقتصادي ، اجتماعي و فرهنگي كشور و تشويق سرمايه گذاران از طريق تشكيل مؤسسات اعتباري غيردولتي و جذب سرمايه هاي محلي و سوق دادن آنها به سمت فعاليت هاي توليدي و عمراني اقتصادی خیلی زیاد فاقد اختیار در برابر بانک ها
38 نظارت ، هماهنگي و هدايت امور مربوط به صادرات غير نفتي ، مبادلات مرزي ، ايجاد مناطق آزاد تجاري و صنعتي و مناطق ويژه حراست شده و تأسيس و راه اندازي بازارچه هاي مرزي طبق قوانين و مقررات مربوط اقتصادی خیلی زیاد فاقد اختیارات لازم
39 پيشنهاد وضع عوارض جديد بر فعاليت هاي اقتصادي و خدماتي در محدوده استان و شناسايي منابع جديد درآمدي و پيشنهاد آن به مراجع ذيربط در جهت اجراي برنامه هاي توسعه منطقه اي اقتصادی خیلی زیاد فاقد اختیارات لازم

 

اما در عمل ساختار اداری متمرکز هیچ ضمانتی را برای انجام شرح وظایف استاندار باقی نمی گذارد . مثلا اگر چه در بند اول شرح وظایف به ریاست تام نسبت به سازمان های دولتی استانی و منطقه ای اشاره شده اما در عمل چون ادارات دولتی موجود در استان شعب وزارت خانه ها و سازمان های دولتی در سطح ملی هستند ،رئیس آنها از مرکز انتخاب می شوند و ادارات و شعبات استانی وزارت خانه ها و شرکت های دولتی در مقابل وزارتخانه و سازمان مرکزی متبوع خویش مسئولیت پذیر و پاسخگو می باشند . ادارات و سازمان های استانی در انجام وظایف تخصصی خود به نهاد مرکزی خود وابستگی کامل دارند.

گاهی یک موضوع از شهرستان به استان ارسال می شود بعد بدلیل عدم وجود اختیارات از استان به تهران فرستاده می شود نوعا موضوعات برای تهران مشخص نیست دستور بررسی خاص به استان داده می شود . موضوع دوباره می رود در شهرستان تحقیقات مدنظر تهران انجام می شود بعد بایست برود استان و بعد تهران …

اکثر مجوزها به اینگونه هستند . این باعث می شود اکثر مدیران مجبور باشند دائم به تهران رفت و آمد کنند و اکثر مجموعه ها، شرکت ها و سازمان ها دفتری در تهران راه اندازی کنند .

برخوردهای نظارتی خشک و فقدان وجود پشتوانه حقوقی برای تصمیمات باعث شده محافظه کاری مدیران استانی افزایش یافته و در مواردی که حتی می توانند خودشان مسائل را حل کنند آن را به سمت مرکز پاس دهند .

تابعیت ادارات از استاندار بصورت تشریفاتی درآمده است و در صورت هر نوع تعارضی بین سیاست های منطقه ای و سیاست های بخشی وزارتخانه ها ،ادارات استانی از مقررات و سیاست های وزارتخانه تبعیت می کنند نه از استاندار . قانون نیز برای این عدم تبعیت از استاندار از ادارات استانی حمایت می کند . هر چند در برنامه های مختلف تاکید شده است تا تفویض اختیار وزارتخانه‌ها به مدیران اجرایی استان‌ها افزایش یابد اما در عمل کارها متمرکز تر شده است .

 

 نظام مالی و برنامه و بودجه

تشکیل سازمان برنامه در سال 1327 همزمان با آغاز نخستین برنامه عمرانی کشور بود و در تقسیم درآمدها سهم چشمگیری از درآمد نفت برای انجام فعالیت های عمرانی در اختیار سازمان برنامه قرار گرفت . پیش از تشکیل این سازمان و در سال 1326 شمسی طبق قانونی مجلس دولت را مکلف کرد که درآمد نفت را در حساب جداگانه ای منظور کرده و برای کارهای عمرانی و عام المنفعه هزینه کند . از همین سال ها بود که جدایی بودجه عمرانی و جاری در کشور آغاز شد .تشکیل شورای عالی اقتصاد در سال 1316 و همچنین تشکیل ستاد برنامه در کشور زمینه های شکل گیری بودجه برنامه ای را در ایران به وجود آورد . دولت با تشکیل کمیته ای با عنوان کمیته برنامه نسبت به تدوین برنامه ای کرد که نشان می داد درآمدهای نفت  بر اساس این برنامه و فعالیت عمرانی هزینه  شود . جدا شدن بودجه موسسات عمومی از بودجه دولت در سال 1322 صورت گرفت .

تا پیش از پیروزی انقلاب اسلامی ، مجموعا دولت پنج برنامه عمرانی توسعه را در کشور تصویب و اجرا کرد .

برنامه اول عمرانی 1327-1332

برنامه عمرانی دوم 1333-1340

برنامه عمرانی سوم 1341-1346

برنامه عمرانی چهارم 1346-1351

برنامه عمرانی پنجم 1351-1356

ضرورت توجه به برنامه ریزی منطقه ای در ایران تقریبا همزمان با کشورهای غربی نظیر فرانسه بعد از جنگ جهانی دوم برای جلوگیری و کاهش عدم تعادل های در مناطق شکل گرفت .

 

 

 

 

 

جدول  رویکردها و راهکارهای برنامه های توسعه پیش از انقلاب

برنامه های توسعه قبل انقلاب اسلامی رویکرد راه حل ها
برنامه اول

(1334-1327)

تاکید بر شهرستانی کردن اعتبارات عمرانی

توجه به استعدادهای منطقه و نیازمندی های محلی

برقراری حداقل اعتبار برای هر استان

تاسیس سازمان عمران دشت مغان
برنامه دوم

(1341-1334)

  اجرای طرح جامع توسعه و عمران خوزستان

مطالعات توسعه سیستان و بلوچستان و جیرفت اجرای طرح های کوچک در بلوچستان و جیرفت

برنامه سوم

(1346-1341)

واگذاری تهیه برنامه استانی به استانداران تهیه طرح عمران منطقه جیرفت

تاسیس سازمان عمران کهکیلویه و بویراحمد

تاسیس سازمان عمران دشت گرگان

تاسیس سازمان های عمران جیرفت قزوین سرپل ذهاب

تاسیس وزارت آبادانی و مسکن

اجرای طرح عمران آذربایجان

برنامه چهارم

(1351-1347)

تاسیس دفتر عمران منطقه ای

تاکید بر مشارکت مناطق در تدوین برنامه های استانی

تاکید بر تمرکززدایی اداری و سازمانی

عملیات گسترده زیربنایی در مناطق

توسعه قطب های صنعتی در اصفهان ، اراک اسلامشهر

تهیه و تصویب برنامه های متعدد توسعه مناطق

تهیه و تصویب برنامه های جامع توریسم

برنامه پنجم

(1356-1352)

تاکید بر توسعه متعادل استان ها و مشارکت مردمی

تمرکززدایی در نظام برنامه ریزی

تجدیدنظر در اولویت های توسعه و توجه به ابعاد اجتماعی آن

توجه به سیاست های جمعیتی و مهاجرت

تاکید بر ضرورت منطقه ای کردن اعتبارات و افزایش آن از 3 به 30 درصد

طرح مطالعات و برنامه های منطقه ای

تجهیز منابع مالی محلی از طریق بانک توسعه

اجرای طرح تجهیز نیروی انسانی منطقه ای

تاسیس مرکز آموزش و پژوهش منطقه ای

تاسیس مراکز کنترل عملیات عمرانی در مناطق

تمرکززدایی نسبی اداری و سازمانی

اصلاح تقسیمات کشوری

سازمان های توسعه استان های محروم

در برنامه اول با اختصاص سهم درخور توجهی از درآمد نفت به برنامه عمرانی عملا کلید اجرای برنامه های عمرانی کشور توسط سازمان برنامه وقت زده شد .هر چند در عمل برنامه اول نتوانست به اهداف خود برسد ولی در این برنامه تاکید بر ضرورت های منطقه ای استعدادیابی استفاده از مزیت های نسبی مناطق و توزیع اعتبارات بین مناطق صورت گرفت.

در برنامه دوم با انتقال وظیفه تهیه بودجه از وزارت دارایی به سازمان برنامه در تاریخ بودجه نویسی ایران نقطه عطفی به شمار می آید . چرا که با این کار وزارت دارایی به دستگاهیی برای کسب و جمع آوری درآمد و نظارت در مصرف بودجه تبدیل شد و سازمان برنامه به دستگاهی برنامه ریزی که ابزار بودجه را در اختیار دارد تغییر ماموریت داد . برنامه دوم کوشید با تشکیل قطب های توسعه و عمران مثلا در خوزستان و مناطق عقب افتاده مستعد دیگر به سمت برنامه ریزی منطقه ای پیش برود .

در برنامه سوم سازمان های عمران منطقه ای در نقاط مختلف کشور تشکیل شد .

تجربه امروز نشان داده در فرآیند گذر تاریخ به دلیل حذف اختصاص نسبت هایی از درآمدنفت به پروژه های عمرانی انحراف تاریخی انتقال منابع سرمایه ای کشور (نفت) به بودجه های جاری همزمان با تصویب قانون برنامه و بودجه و اجرای اصل تمرکزگرایی مالی صورت گرفت . این وضعیت که پس از  چهار برنامه به دلیل اجرای سیاست تمرکز امور مالی صورت گرفت آثار بسیاری بر اقتصاد کشور گذاشت .

وابستگی بیش از حد به نفت و انتقال این درآمدها به حوزه جاری بودجه و افزایش تعداد کارمندان دولتی و افزایش بوروکراسی ناکارآمد اداری ناشی از وابستگی بودجه به نفت ، عدم حساسیت نظام مدیریتی کشور در برابر منابع درآمدی دیگر ، عدم حساسیت نظام مدیریتی کشور در برابر توسعه فعالیت های مولد اقتصادی بخش غیر دولتی و … را می توان نام برد .

در این برنامه ها نگاه به منطقه با تغییر در وظایف و شکل گیری وظایف جدید برای مناطق و استان ها در امر بودجه نویسی تا پیش از انقلاب صورت گرفت . در این دوران با تشکیل دفاتر برنامه و بودجه در استان ها گوشه هایی از وظایف سازمان برنامه و بودجه مرکز به استان ها منتقل و تا حدودی سیاست تمرکزدایی در اجرای بودجه عملیاتی شد .

در برنامه چهارم و پنجم پیش از انقلاب اثر برنامه ریزی منطقه ای تحت تاثیر نظریات آرتور و لوئیس را می توان دید . توجه به رشد مناطق شهری ویژه نتیجه ای جز تشدید نابرابری ها ی منطقه ای و مهاجرت از مناطق محروم به مناطق در حال رشد و خالی شدن روستاها را نداشت .

برنامه عمرانی پنجم به دلیل افزایش شدید درآمدهای نفتی و همچنین تصویب قانون برنامه و بودجه یکی از مهمترین دروان نظام بودجه ریزی کشور پیش از انقلاب است .

سازمان برنامه در سال 51 به سازمان برنامه و بودجه تغییر نام یافت . رویکرد برنامه ششم تلفیقی از برنامه های بخشی – منطقه ای بود که با استفاده از طرح آمایش سرزمینی منطقه ای تدوین شده بود که بدلیل پیروزی انقلاب امکان اجرایی نیافت .

اگر بخواهیم برنامه های پیش از انقلاب را آسیب شناسی کنیم و عدم موفقیت برنامه ریزی منطقه ای را در رفع عدم تعادل ها ارزیابی کنیم می توان چنین عنوان کرد که سه برنامه اول عمرانی کشور به دلیل اثرپذیری از برنامه تدوین قطب های رشد کمتر به مسائل اجتماعی توجه داشتند .رویکرد این روش رفع عدم تعادل نبود بلکه با پیروی از روش های مدرن قطب های رشد در کشورهای توسعه یافته می کوشید جریان رشد را در اقتصاد کشور پدید آورد . به عبارت دیگر ابزار برنامه ریزی منطقه ای هدفی در جهت رشد و نه رفع عدم تعادل ها بود .

برنامه چهارم و پنجم آغاز اجرای شیوه های تمرکززدایی اداری و مالی بود . در برنامه پنجم به دلیل توجه بسیار به مراکز رشد و قطب های رشد شکاف عمیقی بین شهر و روستا و نابرابری های منطقه ای به وجود آورد .

از مهم ترین تحولات نظام بودجه ریزی در این دوران می توان به تنظیم بودجه دو ساله و تهیه بودجه های برنامه ای ، جدا شدن اعتبارات استانی در بودجه کل کشور پیش بینی اعتبار طرح ها در بودجه سالانه و تشکیل کیته تخصیص اعتبار اشاره کرد . شروع بحث تمرکززدایی در برنامه ریزی منطقه ای و بودجه ریزی و ارائه طرح جامه توسعه منطقه ای کشور در این سال ها را نیز می توان جز مهمترین تحولات این دوران نامید .

پس از انقلاب به دلیل آغاز جنگ هشت ساله تا سال 68 برنامه پنج ساله نداشتیم .

برنامه اول 1368-1372

برنامه دوم 1374-1378

برنامه سوم 1379-1383

برنامه چهارم1384-1388

برنامه پنجم 1389-1393

 

پس از انقلاب نیز ساختار سیاسی و اداری کشور بر محوریت تمرکز و حاکمیت ساختار بخشی وزارتخانه ها قرار گرفت . در این ساختار وزرا مسئول شناخته شده اند ، حتی اگر تفویض اختیار یا انتقال اختیاری هم صورت بگیرد . چنین تمرکزگرایی در قوانین توانسته اثر زیادی بر برنامه های توسعه کشور پس از انقلاب بگذارد .

 

جدول برنامه اول و دوم پس از انقلاب

بعد انقلاب اسلامی رویکرد راه حل ها
فقدان برنامه های توسعه

(1368-1358)

  اختصاص یک روز از درآمد نفت برای استان ها (1358)

تاسیس دفتر مناطق محروم در نخست وزیری

تاسیس جهاد سازندگی برای شتاب توسعه و عمران روستایی

تصویب طرح توسعه محور شرق

ایجاد کمیته های برنامه ریزی در استان ها

برنامه اول توسعه

(1372-1368)

تاکید بر بازسازی مناطق جنگی

تاکید بر بهره برداری از استعداد مناطق

تاکید بر عدالت اجتماعی و فقرزدایی

تصویب ایجاد مناطق آزاد تجاری

تاکید بر توزیع فضایی جمعیت و تمرکززدایی جمعیت از تهران و شهرهای بزرگ

آغاز گسترده بازسازی مناطق جنگی

اجرای مصوبه توسعه شرق

ایجاد سازمان عمران کیش قشم و چابهار و اجرای عملیات عمرانی

اجرای عملیات عمرانی در مناطق

تاسیس دفتر هماهنگی امور مناطق

ایجاد معاونت اجرایی ریاست جمهور برای بهبود عملیات بازسازی

اعطای تسهیلات تکلیفی به مناطق محروم

 

برنامه دوم

(1378-1374)

تاکید بر عدالت اجتماعی

تاکید بر تمرکززدایی و افزایش نقش استان ها

آغاز مطالعات آمایش سرزمین

افزایش سهم بودجه استان ها

 

پیدا کردن راه حلی میانه از بین دو وضعیت وجود تمرکز در نظام برنامه ریزی کشور و اقتضائات و الزامات عدم تمرکز در عمل ، جز مهمترین مباحث و دغدغه های برنامه نویسان توسعه بویژه در برنامه های سوم و چهارم و پنجم توسعه کشور بوده است .

با آغاز برنامه دوم انتقال سهمی از درآمدها به استان آغاز شد اما نقطه عطف این نگاه در برنامه سوم توسعه و تدوین و اجرایی کردن نظام درآمد-هزینه بود. فصل هشتم برنامه سوم توسعه تحت عنوان نظام درآمد هزینه استانی از حیث ایجاد ساختار اجرایی برای عدم تمرکز و تقویت مدیریت منطقه ای جز برنامه های تحولی کشور بوده است .

از نظر منابع درآمدهای دولت در دو سطح ملی و استانی طبقه بندی شد و اختیار کسب و افزایش درآمد به استان ها محول شد و استان ها با انگیزه کسب درآمد بیشتر برای مصارف بیشتر در حوزه عمرانی نسبت به کسب درآمد بیشتر ممارست کردند. از نظر مصارف نیز با تفکیک فعالیت های عمرانی دولت در دو سطح ملی و استانی اختیار تصمیم گیری در مورد منابع حاصله (در حد مجوزات قانونی ) به شوراهای برنامه ریزی و توسعه استان ها محول شد . در این نظام به استان ها اجازه داده شد نسبتی از درآمدهای وصول شده خود را در محدوده مشخصی از فعالیت های عمرانی صرف پروژه های منطقه ای کنند . این نسبت بین استان های مختلف متفاوت بود . به نوعی که ضریب استان های برخوردار کمتر و در استان های کمتر توسعه یافته این ضریب بیشتر بود.

نظام درآمد-هزینه استان اگر چه در آغاز فقط در قالب مصارف عمرانی و محدوده ای خاص از درآمدها عمل می کرد لیکن نقطه عطفی برای جهت گیری عدم تمرکز در نظام بودجه نویسی ایران شد .

نگاه درآمد-هزینه استان نگاهی جدید به توسعه متوازن منطقه ای بود .

از برنامه های سوم توسعه تاکنون رویکرد توسعه مشارکت و مسئولیت پذیری مدیریت منطقه ای بیشتر نمود پیدا کرده است . جهت استفاده از توان مسئولان منطقه ای برای تصمیم گیری منطقه ای کمیته های برنامه ریزی استان ها به ریاست استاندار ومدیران دولتی استان تشکیل شد . فارغ از ارزیابی اولیه و کارکرد کمیته ها شاید بتوان نخستین حرکت های عملی تمرکززدایی را در شکل گیری این کمیته ها جست و جو کرد .

در برنامه سوم توسعه در راستای انتقال وظایف به استان ها و بزرگتر شدن بودجه استان ها در سبد کل بودجه کشور سالانه اعتبارات عمرانی استان ها را 6 درصد افزایش دهد . ذیل تبصره ماده 75 مصوب شد که :

“در طول برنامه تخصيص اعتبارات عمراني سالانه استان ها به نحوي بايد تنظيم گردد كه درصد بودجه عمراني استاني (مجموع استان ها) نسبت به بودجه عمراني كل كشور از بيست و شش درصد (26%) در سال اول برنامه و با رشد سالانه شش درصد (6%) از پنجاه درصد (50%) در سال آخر برنامه سوم كمتر نباشد.»

در برنامه چهارم توسعه کشور نیز در فصل ششم تحت عنوان آمايش سرزمين و توازن منطقه‌اي بر هماهنگی میان برنامه های بخشی و منطقه ای تاکید شده و توزيع مناسب جمعيت و فعاليت ها در پهنه سرزمين، با هدف استفاده كارآمد از قابليت ها و مزيت هاي كشور، با استفاده از مطالعات انجام شده, سند ملّي آمايش سرزمين نقش هر استان در تقسيم كار ملّي به عنوان سیاست های اصولی اعلام شده است .

در برنامه پنجم توسعه کشور نیز در فصل ششم این برنامه  تحت عنوان توسعه منطقه ای اختیارات مهمی را به تصویب نمایندگان مردم رسانده است .

یکی از مشکلات نظام مالی کشور قید تمرکز درآمدها در خزانه کشور در قانون اساسی است .تشکیل خزانه معین استان، تشکیل  شورای برنامه ریزی و توسعه استان و شهرستان از اقدامات مهم در حوزه قانونگذاری در خصوص تمرکززدایی و تقویت نظام مالی منطقه ای در طول برنامه های سوم و چهارم و پنجم برنامه و بودجه کشور بوده است .

خزانه معین به عنوان ابزار خزانه کل کشور به رغم وجود محدودیت های جدی در وظایفش توانست تا حدودی در چرخه انتقال وجه و منابع بین مرکز و استان ها را تعدیل و سرعت بخشد . کمیته تخصیص اعتبارات استان با مسؤولیت استاندار و عضویت معاون برنامه‌ریزی استان و رئیس سازمان امور اقتصادی و دارائی استان تشکیل شد.

اما با وجود تمامی رویکردها و تلاش های جدی صورت گرفته در برنامه های پس از انقلاب فاصله بین استان های کشور و نابرابری ها روز به روز در حال افزایش است .نظام برنامه و بودجه و تصمیم گیری کشور را می توان از منظر استانی اسیب شناسی نمود :

  • پروژه ملی و استانی : هر چند در برنامه های یاد شده بویژه در برنامه چهارم توسعه تعریف پروژه ملی و استانی صورت گرفته اما میل به تصمیم گیری در سطح وزارتخانه ها و مجلس شورای اسلامی بصورت متمرکز باعث شده راجع به پروژه های استانی نیز در فرآیند بودجه ملی تصمیم گیری شود . در برنامه چهارم آمده :

ماده 79 برنامه چهارم : عناوين برنامه‌هاي عمراني و آن دسته از وظايف دولت كه نتايج كاربردي آن از محدودة استان فراتر نباشد (وظايف استاني) و مي‌بايست در قالب بودجه استاني تأمين اعتبار شود، به پيشنهاد سازمان مديريت و برنامه‌ريزي كشور به تصويب هيئت وزيران خواهد رسيد.

ماده 81 طرح هاي ملّي كه منافع آن شامل: چند استان و يا كل كشور مي‌گردد، توسط دستگاه‌هاي اجرايي ملّي اجرا خواهد شد.

  • نسبت سهم استانی به ملی : علی رغم الزام قانونی برنامه سوم توسعه مبنی بر تخصیص 50 درصد بودجه های عمرانی در قالب استانی و در حالیکه به عقیده کارشناسان این عدد بایست در برنامه های بعدی بالاتر می رفت بدلیل خودداری وزارتخانه ها و همچنین تمایل مجلس به تصمیم گیری راجع به بخش اعظم بودجه توسط نمایندگان خود همچنان این نسبت یعنی نسبت اعتبارات ملی به استانی در شرایط فعلی و با گذشت سه برنامه هنوز 80 به 20 می باشد که در عمل حتی در دولت دهم علی رغم جهت گیری دولت در تقویت مدیریت استانی این عدد به زیر سهم 20 درصد رسید .

بایست توجه کرد هم وقت مجلس و وزارتخانه ها در این فرآیند به هدر می رود و هم کارایی سرمایه گذاری های دولت و مجلس که از دور در حال برنامه ریزی هستند طبق مدل ها و مطالب پیش گفته بسیار پایین است . این اصل در همه جای دنیا پذیرفته شده است که مدیران منطقه ای که از نزدیک نیازمندی ها ، استعدادها و توانمندی های منطقه ای را بهتر درک می کنند بهتر می توانند راجع به جاده ها و آب و مدرسه و … استان خود تصمیم بگیرند .

  • سندهای توسعه استانی : در تبصره ماده 72 برنامه چهارم چنین آمده است .

“سندهاي ملّي توسعه بخش و سندهاي ملّي توسعه استان، موضوع فصل سيزدهم اين قانون، بر اساس جهت‌گيري‌هاي سند ملّي آمايش سرزمين و متناسب با ويژگي‌هاي هر يك تنظيم، و پس‌از تصويب هيئت وزيران, مبناي تنظيم عمليات اجرايي برنامه چهارم قرار مي‌گيرد. دولت مكلف است، لوايح بودجه‌هاي سنواتي را، بر اساس اسناد فوق تنظيم و تقديم مجلس شوراي اسلامي نمايد.

سند ملي سندي است راهبردي كه جهت‌گيري‌هاي اصلي بخش، استان و يا طرح هاي ويژه را در چارچوب تحقق چشم‌انداز بيست ساله توسعه، تبيين و حسب مورد به تصويب مجلس شوراي اسلامي و يا هيئت وزيران مي‌رسد.

عمليات اجرايي اين اسناد در چارچوب مصوبات بودجه‌هاي سنواتي و ساير قوانين موضوعه صورت مي‌پذيرد.”

همانطور که برنامه های توسعه کشور نیز فاقد کمی سازی و شاخص سازی لازم جهت اندازه گیری می باشد و در سطح اجرا بودجه های سالانه و منابع کشور ( از قبیل منابع بانکی پولی مالی یا مجوزات و قوانین و … ) اتصالی با برنامه های توسعه ندارند در سطح استانی نیز اولا برنامه های توسعه از پایین به بالا طراحی نشده اند . ثانیا بر اساس مزیت ها و استعداها و نیازمندی ها و توجه به منابع طراحی نشده اند و ثالثا در مقام اجرا اتصالی به بودجه و منابع استانی ندارند . در واقع در استان در حقیقت سندی که توسط همه دستگاه های استان از پایین و تنظیم به عنوان میثاق مورد تفاهم استانی و مورد تایید دولت و وزارتخانه ها وجود داشته باشد که مبنا و ملاک تصمیم گیری دستگاه های ملی و استانی و همچنین ارزیابی و عمل استانداران و مدیران استانی باشد وجود ندارد و این مساله راه را بر مدیریت های سلیقه ای باز می کند .

  • نظام درآمد و هزینه : هر چند با طراحی خزانه معین استانی در برنامه ها تاکید شده که نسبتی از افزایش درآمدها به استان ها منتقل شود اما در عمل عدم تحقق بازگشت درآمدها و بی نظمی در تخصیص و اثربخشی کم تخصیص های صورت گرفته انگیزه های لازم را برای تحقق درآمدهای بیشتر از استان ها گرفته است و استانها را در برنامه ریزی جهت طراحی پروژه هایی که خود تامین مالی آن را انجام می دهند مایوس نموده است .

یکپارچگی ساختار اداری سازمان مالیاتی کشور امکان تحول در استفاده از شیوه های مدرن اخذ و ابتکارات و تمرکز استان ها در درآمدهای مالیاتی را در کلیه سرفصل ها از استان ها گرفته است .

عدم اتصال بودجه های جاری استان ها به درآمدهای استانی و اطمینان خاطر تامین آن از نفت و درآمدهای ملی به معنایی عدم رویکرد خودگردانی استان ها باعث شده آنان در قسمت هزینه ها بویژه در حوزه هزینه های جاری کارآیی و اثربخشی نداشته باعث افزایش بدون برنامه تعداد کارمندان دولتی در استان ها و همچنین هزینه های جاری استان ها بدون بهره وری و کارایی لازم شده است . طبق نطریات اندیشمندان نیز درآمدهای انتقالی دولت مرکزی در صورتیکه مدیریت های منطقه ای از تامین دائمی آن توسط دولت مرکزی مطمئن شوند به کاهش کارایی و افزایش اندازه دولت خواهد شد .

  • بودجه ملی وزارتخانه ها و نمایندگان مجلس: در شرایط کنونی با توجه به ساختار بخشی (وزارتخانه ای ) کشور اولویت وزارتخانه ها توسعه همسان استان ها فارغ از مزیت ها و نیازمندی ها نسبت به شاخصه های استاندارد هستند .

با توجه به تنظیم بخشی قسمت عمده بودجه های ملی (80 درصد)، ادارات استانی بیشتر با دستگاه های مرکزی خود بدون هماهنگی لازم با مدیریت استانی و برنامه ریزی منطقه ای و سندهای توسعه استانی پروژه های ملی پیشنهاد می شود .

از طرفی نمایندگان مجلس نیز بدلیل نیاز به آرا مردمی سعی در لابی و اثرگذاری بسیار سنگینی در فرآیند تصویب طرح های ملی در وزارتخانه ها و در معاونت برنامه ریزی ریاست جمهوری تا پیش از تصویب لایحه بودجه دولت دارند . در مجلس نیز نمایندگان با نگاه های محلی فارغ از اولویت ها و برنامه های استانی در یک فرایند کاملا قانونی و با نگاه محلی می‌توانند تغییرات عمده ای در بودجه دولت بدهند .  این تغییرات بگونه ای است که مورد اعتراض تمامی دولت ها با روسای جمهور مختلف قرار گرفته است . شاید میزان تاثیرگذاری نمایندگان در فرایند طراحی و تصویب بودجه بسیاری از اسناد و برنامه های جامع را تحت تاثیر قرار می دهد .

عدم وجود مجلس دوم و یا عدم اختیار شورای عالی استان ها مبنی بر نظارت در خصوص عدم ایجاد تبعیض توسط نمایندگان بشدت دیده می‌شود .

یکی از مشکلات دیگر که بخاطر نگاه های محلی نمایندگان بوجود می‌آید اضافه کردن به مصارف و هزینه های بودجه بدون لحاظ نمودن منابع آن است که باعث می‌شود پروژه های نیمه کاره فراوانی در کشور شکل بگیرد . در کشورهای متعددی مجالس حق اضافه کردن به مصارف را ندارند .

ضمنا پروژه های نیمه کاره استانی بدلیل لابی های نمایندگان و عدم انسجام برنامه و نظام تصمیم گیری استانی نیز یکی از موانع عقب ماندن استان ها از تحولات سریع دنیا است .نمایندگان تمایل دارند در میان مردم شروع پروژه ها به نام آنان باشد و عدم اتمام آنها به پای مدیریت ضعیف استان ها نوشته شود . استان ها به طور معمول در سال تنها می توانند 10 درصد بودجه لاغر و نحیف استانی را صرف پروژه جدید بکنند و بطور معمول 90 درصد بودجه بصورت اتوماتیک صرف اتمام پروژه های متعدد طولانی مدت نیمه کاره می‌شود .

برچسب:
یک نظر بنویسید