ساختار سیاسی جمهوری اسلامی ایران از منظر مدیریت منطقه ای

پس از انقلاب ساختار نظام سیاسی کشور ریاستی – پارلمانی بود . این ساختار بدلیل آنکه منتخب مردم یعنی رئیس جمهور فاقد اختیارات لازم برای پاسخگویی به مطالبات مردم بود و بدلیل تجربیات تعارضات ساختاری که در عمل مابین  نخست وزیر و هیات وزیران در قبال رئیس جمهور بوجود می آمد با تدبیر امام خمینی پس از بررسی در شورای بازنگری قانون اساسی و با رای مردم به نظام ریاستی تغییر یافت .

تشکیل نظام ریاستی به توجه روسای جمهور و دولت مرکزی بدلیل نیاز به آرا مردم استان ها کمک می کند . اما این توجه بدلیل تمایل روسای جمهور در نشان دادن اقتدار به مردم و بی نیازی دولت ها به مشارکت مردم مناطق در تامین درآمدهای ناشی از مزیت های منطقه ای (به دلیل وجود درآمدهای نفتی ) در عمل باعث شده دولت ها علی رغم رویکرد عدم تمرکز ، روز به روز متمرکز تر بشوند .

 شورای عالی استان ها

اصل یکصدو یکم و یکصد و دوم قانون اساسی به تشکیل شورایی به نام شورای عالی استان ها حکم می نماید . در تبیین فلسفه وجودی و وظایف این شورا بیان می دارد :

• به منظور جلوگیری از تبعیض
• جلب همکاری در تهیه برنامه های عمرانی و رفاهی استان ها
• نظارت بر اجرای هماهنگ آن ها
• تهیه طرح هایی‏ جهت ارائه مستقیم یا از طریق‏ دولت‏ به‏ مجلس‏ شورای‏ اسلامی‏

یکی از دغدغه های انقلاب اسلامی که در قانون اساسی در اصول 48 و 101 قانون اساسی بر آن تاکید شده جلوگیری از تبعیض و همچنین توزیع فعالیت های اقتصادی میان استان ها و استفاده از ظرفیت و توانمندی های منطقه ای بوده است . نهاد مشخصی که برای پیگیری این هدف تجویز شده است شورای عالی استان ها است . شورای عالی استان ها متشکل از منتخبین مردم استان ها بوده که در شورایی جهت نظارت بر فعالیت ها و جلوگیری از تبعیض ها در سطح ملی گرد هم می آیند .

در مکانیزم فعلی شورای عالی استان ها بصورت غیر مستقیم و از میان منتخبین مردم در شوراهای شهر و روستا انتخاب می شوند. از لحاظ مکان تشکیلات و منابع مالی بطور کامل وابسته به وزارت کشور می باشند .

در کشورهای دیگر فلسفه اصلی تشکیل مجلسی با تعداد برابر نمایندگان از استان های مختلف نظارت بر قوانین و مصوبات مجلس عوام می باشد تا تعداد نابرابر نمایندگان سبب تصمیمات و عدم توازن در توزیع منابع و برنامه ها و بودجه ها نشود . اما شورای عالی استان ها هیچ اختیار و مکانیزمی برای جلوگیری از تبعیض ناشی از قوانین مجلس ندارد.

ضمنا بدلیل عدم اختیار بر نظارت توزیع بودجه بصورت عادلانه و متوازن در استان ها وزارتخانه ها و دستگاه های اجرایی نیز هیچ توجه و الزامی برای همکاری و هماهنگی با این نهاد قانون اساسی ندارند .

لذا با توجه به اینکه هیچ امکان و شان و اختیار نظارتی الزام آوری برای وزارتخانه ها و دستگاهایی بخشی و مجلس دیده نشده است امروز نهاد شورای عالی استان ها که برآمده از  قانون اساسی است بصورت کلیشه ای به کار خود ادامه می دهد .

 شورای استان و شهرستان

طبق اصل هفتم قانون اساسی شورای استان و شهرستان در کنار مجلس شورای اسلامی از ارکان تصمیم گیری و اداره کشور هستند و در اصل یکصدم قانون اساسی نیز ذکر نموده که برای پیشبرد سریع برنامه‏ های‏ اجتماعی‏، اقتصادی‏، عمرانی‏، بهداشتی‏، فرهنگی‏، آموزشی‏ و سایر امور رفاهی‏ از طریق‏ همکاری‏ مردم‏ با توجه‏ به‏ مقتضیات‏ محلی ساختار و نهادی به نام شورای شهرستان و استان تاسیس شود .

در اصل یکصد و سوم نیز مقرر نموده که استانداران‏، فرمانداران‏، بخشداران‏ و سایر مقامات‏ کشوری‏ که‏ از طرف‏ دولت‏ تعیین‏ می‏ شوند در حدود اختیارات‏ شوراها ملزم‏ به‏ رعایت‏ تصمیمات‏ آنها هستند.

اما علی رغم تاکید قانون اساسی بر «ارکان تصمیم گیری و اداره امور » بودن شوراها ، اختلافاتی در برداشت از شان و جایگاه و اختیارات آن در مقام قوانین مجلس و مراحل ساز و کار اجرایی شدن این چند اصل قانون اساسی بوجود آمده است .

استفاده از کلمه نظارت در اصل صدم قانون اساسی باعث ایجاد شبهه در خصوص جایگاه تصمیم گیری شوراها شده است .

برای نمونه شورای نگهبان در بند 10 اظهار نظر مورخ 15/8/81 خود درباره اصلاح قانون تشکیلات وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران به صراحت صلاحیت شوراها را فقط نظارتی دانسته و مواردی از جمله انتخاب شهردار و تمام اختیارات تصویبی شوراها را زائد بر وظایف نظارتی موضوع اصل یک صدم قانون اساسی قلمداد کرده و در نتیجه مصوبه مجلس را مغایر قانون اساسی دانسته است .

همچنین شورای نگهبان در اظهارنظر مورخ 14/4/82 خود درباره لایحه اصلاح مواد (1و2و7) قانون تشکیلات وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور به صراحت اعلام کرد که « شوراهای موضوع اصل یکصد قانون اساسی وظیفه نظارتی دارند.»

هر چند در اصل هفتم قانون اساسی شوراها از ارکان تصمیم گیری و اداره کشور محسوب شده اند و رویکرد کلی خبرگان قانون اساسی در برابر شوراها سپردن امور مردم به دست مردم بوده است اما در واقع شورای نگهبان با روش تفسیری لفظ گرا با استناد به مفهوم و معنایی از پیش موجود برای واژه نظارت مفهوم انتخاب نصب و تصویب را از دایره معنایی آن خارج دانسته است .

ابهام بعدی در خصوص رابطه شوراهای استان و شهرستان در قبال رابطه با سایر نهادهای قانونی کشور بویژه نهادهای استانی و منطقه ای است . شوراهای مذکور در برابر تصمیمات اداری روزمره نهادهای کشور از چه موقعیتی برخوردار است . هر چند اصل یکصد و سوم  استانداران و فرمانداران و بخشداران و سایر مقامات کشوری را ملزم به رعایت تصمیمات شورا نموده است اما در مقام ساز و کار اجرایی این اصل دچار خلا قانونی است .

طبق قوانین و مقررات موجود دستگاه های استانی موظفند در برابر قوانین مجلس و تصمیمات و مقررات دولت مرکزی و همچنین دستگاه های نظارتی ملی پاسخگو باشند و هیچ ابزار نظارتی الزام آوری در خصوص نظارت شوراهای استانی دیده نشده است .

مقامات استانی منصوب دولت مرکزی در هیچ قانونی ملزم به اجرای تصمیمات شوراهای استانی نشده اند .

ضمنا در ساز و کار تصویب و نظارت برنامه و بودجه های استانی نیز هیچ شانی برای شوراهای استانی و شهرستانی دیده نشده است و تنها نماینده شورای استان در جلسات شورای برنامه ریزی شرکت می نماید.

شوراها فاقد بودجه مستقل بوده و در تامین امکانات و منابع مالی وابسته به دستگاه های استانی بوده که با وظیفه نظارتی آنان مغایر می باشد .

بر اساس اصل هفتاد ویکم قانون اساسی مجلس شورای اسلامی «در عموم مسائل در حدود مقرر در قانون اساسی می تواند قانون وضع کند » ضمنا در اصل هشتاد و چهارم تاکید نموده است مجلس‏ نمی‏تواند اختیار قانونگذاری‏ را به‏ شخص‏ یا هیأتی‏ واگذار کند به این ترتیب مجلس هم در امور محلی و هم در امور ملی می تواند قانون وضع نماید و شان حقوقی برای تصویب قانون برای شوراهادر روند حقوقی و قانونی کشور در امور منطقه ای و استانی دیده نشده است .

عدم بهره مندی از مهمترین صلاحیت شوراهای استانی و شهرستانی مبنی بر صلاحیت وضع قانون مطلب مهمی است .

در خصوص صلاحیت تقنینی مجلس بایست یک رویکرد تفسیری جدید صورت بگیرد و شوراها صلاحیت تصویب مقررات در خصوص مسائل منطقه ای را داشته باشند .در شرایط موجود مصوبات شوراهای استان و شهرستان فاقد جنبه و پشتوانه الزام آور حقوقی و قانونی برای مدیران استانی و شهرستانی می باشد .

شوراهای استانی و شهرستانی هیچ اختیاری مبنی عزل و نصب مدیران استانی ندارند که تاثیر عمده ای بر پاسخگویی مدیران استانی در برابر این شورا دارد .

هر چند در قانون اساسی تاکید شده اعضا شورای استان و شهرستان ‏ را مردم‏ همان‏ محل‏ انتخاب‏ می‏ کنند اما در قوانین مرتبط با ساز و کار اجرایی این اصل از قانون اساسی ، انتخاب غیرمستقیم اعضای شورای استان و شهرستان از میان منتخبین مردم در شوراهای شهر و روستا تصویب شده است .

عدم انتخاب مستقیم اعضا شورای استان و شهرستان توسط مردم ، جایگاه سیاسی و حقوقی آنان را در برابر مسئولین منطقه ای در سطحی بسیار نازل قرار داده است و شاید یکی از دلایل عدم توجه کافی به شان و جایگاه شوراهای استانی و شهرستانی در طول این مدت بوده است . شورایی که در سطح استان و شهرستان خواسته ها و نظرات مردم را پیگیری و زمینه مشارکت و نظارت آنان را بوجود آورد .

بدلیل وجود خلا نمایندگانی که در برابر نظرات و خواسته های مردمی هم دارای اختیار و هم پاسخگو باشند این وظیفه به گردن نمایندگان مجلس شورای اسلامی افتاده است . دخالتهای خلاف قانون و اختیارات نمایندگان در امور اجرایی منطقه و تحت فشار قرار دادن مدیران استان از طریق سئوال و با اهرم استیضاح وزیران ، دخالت در عزل و نصب های مدیران استان و همچنین دخالت در بودجه های در سطح ملی مشکلات عدیده برای مدیران ملی و استانی ایجاد نموده است .

 مکانیزم انتخاب استانداران و فرمانداران

اصل‏ یکصد و سوم قانون اساسی انتخاب استانداران‏، فرمانداران‏، بخشداران‏ و سایر مقامات‏ کشوری‏ را بصورت متمرکز از اختیارات دولت اعلام نموده است . در مواد 3 و 4 و 5 هشتادمین جلسه شورای عالی اداری مورخ 28/7/1377 به نحوه عزل و نصب استانداران پرداخته شده است .

استانداران به پيشنهاد وزير كشور و تصويب هيأت وزيران با حكم رئيس جمهور منصوب مي گردند. و عزل استانداران به پيشنهاد وزير كشور ، تأييد رئيس جمهور و حكم وزير كشور انجام مي شود. در صورت استعفاء، عزل ، فوت و يا ساير مواردي كه مانع از انجام وظائف استانداران گردد. سرپرست استانداري موقتاً از سوي وزير كشور تعيين مي شود، وزير كشور موظف است حداكثر ظرف مدت يكماه استاندار جديد را به هيأت وزيران پيشنهاد نمايد.نصب و عزل فرمانداران با پيشنهاد استاندار و تأييد و حكم وزير كشور خواهد بود.

و در ماده 2 این مصوبه اعلام می نماید که استاندار بعنوان نماينده عالي دولت در برابر رئيس جمهور و هيأت وزيران مسئول بوده و بعنوان نماينده وزارت كشور مسئوليت اجراي وظايف و اختيارات آن وزارت در استان را عهده دار خواهد بود و در مقابل وزير كشور پاسخگوست.

ساختار متمرکز سیاسی تعریف شده در کشورمان دارای اشکالات ساختاری زیر می باشد :

• عدم پاسخگویی به مردم منطقه و پاسخگویی به ساختار سیاسی دولت مرکزی
• عدم ثبات سیاسی مدیریت استان بدلیل امکان تغییرات مداوم از سوی دولت مرکزی و مدت نداشتن دوره مسئولیت
• عدم تاثیر نظرات مردم در عزل و تداوم مدیریت استان
• دخالت نمایندگان در تغییر دائمی استانداران و فرمانداران

باید در نظر گرفت که تمامی دولت ها با روی کار آمدن دست به تغییر استانداران و فرمانداران خود بدون بررسی عملکرد آنها و میزان رضایت مردم از عملکردشان می زنند . پس از کمتر از دو سال با برگزاری انتخابات مجلس ، نمایندگان جدید هم بدنیال انتصاب نفرات همسو با خود در ساختار اجرایی می افتاند . این تغییرات مداوم سلیقه ای باعث شده که استانداران و فرمانداران بصورت دائمی در حال تغییر باشند .

نمایندگان مجلس در عمل با اهرم استیضاح وزرا به راحتی خواسته های محلی خود را غالب می نمایند .