جعفر فرجی
دانشجوی دکتری مدیریت راهبردی
جعفر فرجی
دانشجوی دکتری مدیریت راهبردی

مطالب بلاگ

بررسی ساختارهای اداری کشورهای دنیا از منظر مدیریت منطقه ای و استانی

بررسی ساختارهای اداری کشورهای دنیا از منظر مدیریت منطقه ای و استانی

اداره عبارت است از مجموعه فعالیت هایی که به وسیله آن مقامات عمومی با امکانات عادی یا با توسل به اختیارتی که قدرت عمومی نامیده می‌‌شود نظم عمومی را برقرار می‌سازد و نیازهای را که متضمن نفع عمومی است ارضا می کند و نظام اداری هر کشور به مثابه سازمان تنظیم کننده فعالیت ها برای نیل به هدف ها تعیین شده است که ضمن ایجاد هماهنگی بین بخش های مختلف ، بستری جهت تحقق امور اقتصادی فرهنگی اجتماعی و سیاسی و حل مسائل و مشکلات مردم و حسن جریان امور را فراهم می کند .(قدسی ،1378، 3)

نظام اداري هم به ساختار و روابط بین واحدها در سازمان و هم به گروهی از افراد که گردهم می آیند تا سیاست ها و خط مشی هاي مشترکی را به کارگیرند و براي دستیابی به هدفهاي مشترك بکوشند، اطلاق می شود.

نظام اداری ماشین اجرایی حکومت به حساب می آید که مرتبط با هر سه قوه است و این ماشین اجرایی ابزارهای چهار گانه ای ( قوانین و مقررات ، تشکیلات ، سیستم ها و روش ها و منابع انسانی ) را جهت حصول اهداف در اختیار دارد.( میرسپاسی، 1378 ، 22 )

ساختار اداری از چهار خرده نظام تشکیل شده است :

1-نظام مدیریتی 2- نظام منابع انسانی 3- نظام مالی 4-نظام قوانین و مقررات (میرمحمدی ،1385، 13 )

از آنجا که ساختار اداری هر کشور بستر اجرا و تحقق خط مشی ها و سیاست ها و برنامه های ملی و منطقه ای است از منظر مدیریت منطقه ای حائز اهمیت است .

با توجه به آنکه حسب ساختار حکومتی سیاسی متمرکز یا فدرال کشورها دارای نظام اداری کاملا متفاوتی خواهند بود به تفاوت های ساختاری نظام اداری از منظر مدیریت استانی می پردازیم .

در مدل کلاسیک و طبق نظر ماهود[1] چند خصوصیت عمده در تفاوت بین نظام و ساختار اداری در ساختارهای اداری متمرکز  با غیرمتمرکز منطقه ای وجود دارد  :

اول – تشکیلات مستقل : باید مرجعی باشد که از نظر قانونی از دولت ملی جدا باشد .

دوم – نظام مالی : باید حسابداری ، بودجه و خزانه مستقل داشته باشد و اختیارات وسیع برای کسب درآمد داشته باشد .

سوم – نظام منابع انسانی : باید کارکنان شایسته داشته باشند و دولت منطقه ای اختیار نگهداری یا تعویض آنان را داشته باشد .

چهارم – مجلس ایالتی : یک شورای منتخب می‌بایستی اکثریت امور را هدایت کند .

پنجم – مدیران مستقل منطقه ای : مدیران دولت مرکزی باید فقط مشاور و بازرسان بیرونی باشند .

بر این اساس ما برای بررسی تفاوت های ساختارهای اداری کشورها به بررسی ساختارهای یاد شده می پردازیم .

 

 ساختار منابع انسانی در نظام اداری

در کشورهای مختلف حسب ساختار سیاسی متمرکز یا فدرال میزان تمرکز یا عدم تمرکز اداری در حوزه منابع انسانی ما بین حکومت مرکزی و مدیریت منطقه ای ( ایالت یا استان )  و سطح اختیار در گزینش استخدام و بکارگیری نیروی انسانی و کارکنان متخصص و همچنین بکارگیری نظام ارزیابی و پرداخت و جبران خدمت مورد نیاز در ساختار اداری ایالت ها و استان ها در نظام مدیریت توسعه استانی متفاوت خواهد بود .

 

 ساختار اداری متمرکز منابع انسانی

در ساختار حکومت های اداری متمرکز ،گزینش ، استخدام و نظام پرداخت در سطح ملی و استانی بصورت متمرکز انجام می‌شود .

 

مزایای ساختار اداری متمرکز منابع انسانی

اول – امکان برنامه ریزی نظارت و کنترل حجم  نیروی انسانی در سطح کلان دولت متناسب با منابع را فراهم می‌آورد .

دوم – جلوگیری از افزایش بیش از اندازه دولت بویژه توسط دولت های منطقه ای که باعث افزایش هزینه و بوروکراسی منفی است .

سوم – جلوگیری از سو استفاده و فساد و ملاحظات منطقه ای و انتخاب عادلانه شایسته ترین ها از طریق گزینش سراسری

چهارم – امکان توزیع عادلانه حجم نیروی انسانی در مناطق علی رغم درآمدهای متفاوت

 

ساختار اداری غیرمتمرکز منابع انسانی

پیش فرض اساسی و مهم تمرکززدایی در حوزه منابع انسانی بویژه در حکومت های فدرال خودگردانی مدیریت های منطقه ای است .

نظام مالی مستقل و پاسخگو که در آن مدیریت منطقه ای در قبال درآمد و هزینه دولت منطقه ای پاسخگو باشد

پیش فرض اصلی ساختار منابع انسانی مستقل و غیر متمرکز در نظام اداری دولت های فدرال است .

 

جدول 7-3 جدول مقایسه درصد نسبت کارکنان دولت مرکزی و ایالتی و مقایسه آن با کل افراد شاغل جامعه

نام کشور دولت مرکزی دولت ایالتی و محلی جمع موسسات خارج از شمول کل بخش دولتی
سوئد 55/2 12/12 66/14 64/1 31/16
استرالیا 57/2 77/7 83/9 14/1 97/10
انگلستان 16/4 41/5 57/9 64/3 21/13
ایالات متحده 87/1 91/5 77/7 29/0 07/8
کانادا 49/1 73/4 22/6 58/1 80/7
آلمان 30/1 76/4 07/6 64/1 70/7
ایتالیا 97/2 21/2 34/5 77/0 11/6
ژاپن 04/1 73/2 75/3 69/0 44/4
هند 67/0 14/1 81/1 59/0 39/2
کره 66/2 42/0 08/3 58/0 65/3

 

اتس[2] و مارلو[3] با مطالعه بر روی 57 کشور و بررسی اثر تمرکززدایی در حوزه منابع انسانی با پیش فرض تمرکززدایی در نظام مالی و بودجه ای اثبات نمودند که چنین موردی نه تنها باعث افزایش اندازه دولت نخواهد شد بلکه باعث کاهش اندازه دولت خواهد شد . یکی از تفاوت های عمده در کشورهای توسعه یافته و در حال توسعه چگونگی توزیع کارکنان است . (تاجگردون،1388، 64)

در کشورهای توسعه یافته ، بخش اعظم کارکنان در ایالات و ادارات محلی استخدام می‌شوند در حالیکه در کشورهای توسعه نیافته کارکنان عموما در دولت مرکزی متمرکز شده اند .

 

مزایای ساختار اداری غیرمتمرکز منابع انسانی

مزایای تفویض یا انتقال اختیار گزینش استخدام و نظام پرداخت به مدیریت های منطقه ای با پیش فرض تامین مالی منطقه ای را می توان چنین برشمرد :

اول – حساسیت بیشتر مدیریت منطقه ای به درآمدهای منطقه ای

دوم- جلوگیری از افزایش نیروی انسانی بدون کیفیت که در نهایت منجر به کاهش حجم کل دولت خواهد شد

سوم – توجه بیشتر به بهره وری و راندمان نیروی انسانی

چهارم – امکان جذب و نگهداری بیشتر نیروی انسانی با کیفیت برای مدیریت منطقه ای با نظام پرداخت منعطف

 

 ساختار مالی در نظام اداری

نظام تامین مالی و بودجه کشور مهم ترین ابزار دولت های مختلف در اجرای سیاست های اقتصادی ، اجتماعی و سیاسی است .

بودجه و نظام مالی علاوه بر تعیین درآمدها و هزینه ها ، وظیفه هماهنگی بین بخش های مختلف اقتصادی اجتماعی و رابطه بین بنگاه ها و مردم را بر عهده داشته و می توان گفت ساختار اداری اجرایی دولت‌ها با فرآیند تنظیم بودجه و تامین مالی ارتباط تگاتنگ دارد . در بحث نظام مالی یکی از مهمترین متغیرها ساختار حکومتی و نحوه ارتباط واحد اجرایی مرکزی ایالتی ناحیه ای و از این قبیل سلسله مراتب است . به طور کلی دو ساختار حکومتی متفاوت برای تبیین ارتباط نظام مالی با دولت وجود دارد :

اول – نظام مالی و بودجه ریزی  متمرکز

دوم – نظام مالی و بودجه ریزی غیرمتمرکز فدرالی (همان منبع ،30)

 

 ساختار مالی متمرکز در نظام اداری

در نظام های مالی متمرکز یک دستگاه تخصصی در دولت مرکزی با همکاری نهادهای اصلی تعریف شده و رعایت شاخص‌ها و اهداف کلان و بلند مدت اقتصادی اجتماعی چهارچوب اصلی بودجه را تعیین و در یک فرآیند رفت و برگشت با کلیه دستگاه های اجرایی و دولت ، بودجه کل کشور تهیه و تنظیم و جهت مراحل بعد تقدیم دولت می‌کند .

دولت وظیفه دارد ضمن رعایت اهداف کلان کشور که معمولا در چهارچوب برنامه های بلند مدت بودجه را بررسی و تحت عنوان لایحه بودجه تقدیم مجلس می‌شود .

برحسب درجه تمرکززدایی در ساختار سیاسی و اداری کشور ، حد تفصیل بودجه توسط مجلس نیز افزایش می‌یابد.

هر اندازه درجه تمرکز در ساختار سیاسی و اداری بیشتر باشد میزان دخالت و یا تفصیل بودجه توسط مجلس افزایش می‌یابد و برعکس.

نظام مالی متمرکز امکان کنترل و نظارت بیشتری را بصورت متمرکز بوجود می‌آورد .

اما در دولت هایی که نظام بودجه ریزی کاملا متمرکز است و تمامی فرایند اجرای بودجه از مرکز سیاستگذاری طراحی اجرا و نظارت می شود دولت و دستگاه های اجرایی بزرگ و پیچیده هستند .

یکی از مهمترین نقص‌هایی که نظام مالی متمرکز دارد بی انگیزگی دولت های منطقه ای در تامین و توسعه درآمدهای منطقه ای است .

جدول نتایج مطالعه تطبیقی کشورهای منتخب از نظر ساختار نظام بودجه ریزی و مالی

کشور

 

 

 

 

مرحله تهیه و تنظیم بودجه مرحله تصویب بودجه مرحله اجرای بودجه مرحله نظارت تعداد ماه های فرآیند بودجه ریزی
نحوه بررسی بودجه در دولت نهاد یا سازمان مشخص برای بررسی بودجه دولت بررسی بودجه در مجلس تمرکز یا تمرکززدایی در مرحله تصویب از نظر تمرکز نظارت داخلی نظارت خارجی از نظر تمرکز
یک مرحله ای دو یا چند مرحله ای دارد ندارد یک مجلسی دو مجلسی متمرکز غیرمتمرکز متمرکز غیرمتمرکز دارد ندارد دارد ندارد متمرکز غیرمتمرکز کمتر از یکسال بیش از یکسال
انگلیس * * * * * * * * *
کانادا * * * * * * * * *
کلمبیا * * * * * * * * *
استرالیا * * * * * * * * *
سوئد * * * * * * * * *
آمریکا * * * * * * * * *
برزیل * * * * * * * * *
ایران * * * * * * * * *

 

جورج تارنیز[4] معتقد است تمرکزگرایی دولت ها با توجه به تنوع فعالیت ها و عدم شناخت دقیق از میزان اثرگذاری سرمایه گذاری یا هزینه در پروژه ها و بخش های زیر بنایی و اجتماعی مختلف در سطح مناطق باعث کاهش کارایی اقتصادی خواهد شد.

 

ساختار مالی غیرمتمرکز در نظام اداری

بحث تمرکززدایی مالی آنچنان اهمیت دارد که اندیشمندان بسیاری تمرکزدایی مالی را جز اصول اساسی تمرکززدایی نام برده اند . بانک جهانی در گزارشی اعلام نموده است که انتقال قدرت و اختیار بودجه ریزی و ایجاد درآمد و تصمیم گیری در مورد مخارج به دولت های منطقه ای و محلی جز اصول اساسی تمرکززدایی است .

راند نیلی[5] معتقد است تمام عملیات تمرکززدایی مربوط به تمرکزدایی مالی است .

اسکاپ[6] در گزارشی ضمن ارزیابی تجارب کشورها چند توصیه کلیدی در خصوص تجربیات موفق کشورها در تمرکز زدایی در نظام مالی اداری کشورها را بیان نموده است :

– هر میزان از درآمدهای مالیاتی که امکان جمع آوری منطقه ای دارد می بایست به دولت های منطقه ای واگذار شود.

– واگذاری مالی از دولت مرکزی به محلی برای پر کردن شکاف ها نیاز به ترتیباتی دارد .

– واحدهای منطقه ای بایست در تعریف و اجرای پروژه هایی که توسط آن ها تامین مالی می‌شود آزاد باشند .

– باید دستورالعمل دقیق مبتنی بر استقلال برای ارتباط دولت های منطقه ای و مرکزی وجود داشته باشد .

مثلا دولت فدرال در آمریکا بیشتر وظیفه اصلی حاکمیتی و کمک به اجرای برنامه های خاص و یا تامین درآمدهای تعادلی را برعهده دارد و عمده وظایف اجرایی توسط ایالت ها و دولت های محلی که زیر نظر ایالت ها انجام وظیفه می کنند انجام می شود .

ساختار درآمدها در آمریکا بیشتر مالیات است و تشکیلات نظام مالیاتی غیرمتمرکز است و هر کدام از ایالات تشکیلات جداگانه گردآوری مالیات دارند .

اطلاعات مالیاتی مربوط به اشخاص حقیقی و حقوقی می‌بایستی در دو سطح فدرال و ایالت به ثبت برسد تا هم بتوان مالیات را درست اخذ کرد و هم اینکه از اخذ مالیات مضاعف اجتناب کرد .

در سطح فدرال مالیات بر درآمد اشخاص و مالیات بر مشاغل مهم ترین منبع درآمدی مالیات است .

در سطح ایالت ها مالیات عمومی بر فروش مهم ترین منبع درآمدهای مالیاتی است . در سطح محلی مالیات بر دارایی مهم ترین منبع درآمد مالیاتی است .

ساختار هزینه ها هم این گونه است که دولت مرکزی اموری مانند دفاع ملی و رفاه عمومی را برعهده دارد و دولت های ایالتی و محلی مسئول تامین کالا و خدمات اساسی دولتی شامل : آموزش خدمات انتظامی حمل و نقل رفاه عمومی و آموزش عالی هستند .

 

معایب و مزایای ساختار مالی غیرمتمرکز در نظام اداری

کارتریناپورفیلد[7] معتقد است میزان واگذاری هزینه ها و درآمدها و به تبع آن افزایش پاسخگویی دولت ایالتی نیازمند توانایی دولت مرکزی برای اداره و هدایت سیاست های کلان اقتصادی در زمینه بودجه است .

کاتریناپورفیلد مواردی که در نظام مالی غیرمتمرکز  باعث بی انظباطی مالی خواهد شد  را نام برده است :

– نبود قید و بند مناسب برای استقراض استان ها

– وابستگی شدید به کمک های انتقالی دولت مرکزی

– کمبود اختیارات مناسب در سطح استانی برای اتخاذ تصمیم های هزینه ای و درآمدی

– هنگامی که دولت استانی یا محلی احساس کند که دولت مرکزی در مواقع بروز کسری با اختصاص اعتبارات ویژه در صدد رفع مشکل بر می‌آید در نتیجه در برآورد درآمدها و هزینه ها به صورت ناسالم عمل می‌کند .

یکی از محاسن نظام های مالی غیر متمرکز این است که شناخت دولت مرکزی نسبت به  انتخاب نوع سرمایه گذاری در بخش ها کمتر از مناطق یا دولت های محلی است و با انجام تمرکزدایی مالی و انجام فعالیت توسط دولت های منطقه ای به شکل مستقیم انتظار افزایش کارایی در فعالیت یا عرضه کالای ارائه شده را شاهد خواهیم بود .

نزدیکی دولت های منطقه ای به جوامع ، مسئولیت پذیری بیشتر و پاسخگویی آنان و از همه مهمتر شناخت بیشتر دولت های منطقه ای به اولویت های جامعه و مردم موجب می شود رفاه مردم ارزانتر و سریعتر حاصل شود و باعث خواهد شد دولت های منطقه ای برای مشارکت مردم  و افزایش آگاهی مردم منطقه از هزینه خدمات ارائه شده.تلاش نماید .

تمرکززدایی مالی امکان گردآوری منابع ملی توسط دولت مرکزی و توزیع دوباره درآمد و انتقال آن به مناطق مختلف و پر کردن شکاف ها را فراهم می کند .

و طبق تحقیقات به عمل آمده توسط هاتر و شاه[8] و فیسمن و گاتی[9] تمرکززدایی مالی ( نسبت منابع درآمدی مناطق به هزینه مناطق ) باعث کاهش اندازه دولت و کاهش فساد اداری خواهد شد .

در کشورهای فدرالی به دلیل وجود اختیارات ویژه در ایالت ها و مناطق کشور حد تفصیل بودجه توسط مجلس مرکزی بسیار محدود است . به طوری که مجلس فقط به تصویب و ابلاغ خطوط اصلی اهداف میزان کمک های دولت مرکزی و دولت های منطقه ای و شاخص های کلان اقتصادی اجتماعی اقدام می کند .

در تنظیم بودجه در برخی کشورهای فدرالی سطح دخالت مجلس ملی محدود بوده و تنها در سطح اولویت بندی و تعیین سیاست های کلان است و تفصیل بودجه توسط مجالس ایالتی صورت می پذیرد .

اما از طرفی اندیشمندانی چون تریسمن[10] معتقد است احتمال فساد در دولت های منطقه ای و محلی در سیستم فدرال بیشتر است . و کمک های دولت مرکزی به دولت های منطقه ای باعث افزایش اندازه دولت خواهد شد و این در حالیست که همه ایالت ها از منابع درآمدی کافی برخوردار نبوده و نیاز به کمک های مستمر دولت مرکزی خواهند داشت .

در برخی از کشور ها با افزایش توان و قدرت حسابرسی داخلی (نظارت داخلی ) تمایل بیشتر نظارت خارجی به سمت بررسی عملکرد و کارایی برنامه ها سوق می یابد و نظارت تفصیلی معطوف به نظارت داخلی است .

 

 

تشکیلات مستقل منطقه ای در نظام اداری و مدیر مستقل منطقه ای

ایجاد سلسله مراتب و تقسیم کار بر حسب تخصص باعث شد که واحدهای سازمانی با نظم و ترتیب خاصی ، گروه بندی شوند . این بخش بندی در کشورهای مختلف تا حد قابل توجهی در سطح دولت های مرکزی مشابه می‌باشد . در سطح دولت مرکزی واحد مبنا به عنوان زیرمجموعه سازمانی نظام اداری وزارتخانه می‌باشد .

ریچارد رز[11] در تحقیقی از کشورهای غربی میانگین تعداد وزارتخانه های کشورها را 19 به دست آورده است .

البته این عدد در طول زمان های مختلف با رویکردهای گوناگون در حال کم و یا زیاد شدن است .

علت بالا بودن تعداد وزارتخانه ها بنظر ساختار پارلمانی حکومت ها است که می توان به دلیل سهولت ایجاد تغییر در وزارتخانه ها با تصویب نامه هیات دولت و یا پارلمان دانست.

اما این سلسله مراتب و تقسیم کار وقتی به لایه های میانی مدیریت و به سطح منطقه ای می رسد متفاوت است .

در ساختارهای متمرکز مدیران میانی و منطقه ای تنها در حکم مجریان سیاست ها و برنامه های دولت مرکزی هستند . انتصاب همه مدیران ادارات منطقه ای توسط وزارتخانه ها و سازمانهای مرکزی انجام می شود .

طبق نظر اندیشمندان جز اصول ساختار اداری غیرمتمرکز این است که مدیران دولت مرکزی باید فقط مشاور و بازرسان بیرونی باشند .

در تشکیلات اداری مستقل در سطح منطقه ای علاوه بر استقلال مالی و عدم وابستگی طول مدت مدیریت مدیران منطقه ای به خواست و نظر مدیران دولت مرکزی استقلال در برنامه ریزی و تصمیم گیری در خصوص نیازمندی های منطقه پیگیری می شود .

تا وقتی که اخذ تصمیمات و برنامه ریزی ها نیازمند تصویب دولت مرکزی باشد و برای اجرای آن نیازمند تخصیص بودجه از مرکز باشیم مدیران منطقه ای در حکم ارجاع دهنده مشکلات و درخواست ها به سمت بالا خواهند بود .

در تشکیلات مستقل با درگیر نمودن لایه ها و سطوح مختلف به دنبال تصمیم گیری و حل مشکلات در تمام سطوح و جلوگیری از انتقال آنها به دولت مرکزی می باشند .

نگاه برنامه ریزی متمرکز ملی و تصمیم گیری متمرکز ملی و وجود عقل کلی در مرکز و برخورد از بالا به پایین در طول بحران های مختلف دهه های اخیر با توجه به سرعت تحولات و پیچیدگی پاسخ به آنها به چالش کشیده شده است .

پیچیدگی مسائل آنقدر زیاد است و تحت تاثیر عوامل جغرافیایی تکنولوژیک فرهنگی و .. آنقدر پاسخ های متفاوت دارد که بروز بحران های اخیر دانشمندان را از دادن یک پاسخ برای سراسر کشورها بسمت طراحی نهادهای منطقه ای و محلی و حل اقتضائی انان کشانده است.

 

مجلس ایالتی و شورای استانی

یکی از اصول اساسی ، جهت شکل گیری ساختارهای اداری غیرمتمرکز طبق نظر اندیشمندان این است که یک شورای منتخب می‌بایستی اکثریت امور را در سطح ایالت هدایت کند .

وجود شورا و مجلسی منتخب مردم که اکثریت امور را هدایت کند سبب پاسخگویی و تحولات ساختاری بنیادین مطابق با رویکرد مشتری مداری و تکریم ارباب و رجوع و توجه به خواست و نظر مردم در تصمیم گیری ها و جهت گیری ها خواهد بود .

دسترسی به منتخبین مردم امکان نظارت بر معایب اداری دستگاه ها را بوجود آورد و امکان تغییر سیاست هایی که مورد اعتراض مردم هستند در سریعترین زمان ممکن خواهد شد .

 وجود مجلسی در سطح ایالت و استان جهت تصویب و تدوین قوانینی و مقررات مورد نیازاستانی و همچنین تبدیل برنامه ها و تصمیمات استان به احکام و پشتوانه های حقوقی الزام اور و بلند مدت برای مدیریت توسعه استانی تاثیری زیادی در کاهش سلسله مراتب بوروکراتیک دارد . در چنین ساختاری شورای یاد شده در حکم تمام کننده و فصل الخطاب می باشد . این مشکل در ساختارهای متمرکز وجود دارد که برای

ایجاد پشتوانه حقوقی الزام آور برای تصمیمات ایالت و استان ،تمامی مدیران و ادارات را از محافظه کاری و اخذ تصمیم بدون پشتوانه جلوگیری می نماید .

در برخی کشورها در سطح منطقه و ایالت نیز همانند سطح ملی دو مجلس برای جلوگیری از عدم توازن در سطح ایالت وجود دارد . مجلسی عوام و مجلس سنا منطقه ای که با هم در خصوص مسائل منطقه تشکیل جلسه می دهند .

اصلاح رویه ها و فرایندها مقررات در بستری متناسب با نیازمندی ها و مزیت های منطقه ای یکی از مهمترین عوامل تشکیل چنین مجالسی است .

[1] -Mawhood

[2] -Oates

[3] -Marlow

[4] – Tarniz

[5] – Rondinelli

[6] – Escap : Economic and Social For Asia and The Pacific

[7] -Porfild katrina

[8] – Hater & shah

[9] – Fisman & Gatti

[10] – Trisman

[11] – Roz

برچسب:
یک نظر بنویسید